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【生态文明】一条红线管控重要生态空间——透视我国生态保护红线划定和管理

8月15日，在首个全国生态日主场活动生态文明重要成果发布会上，我国首次以蓝皮书形式发布生态保护红线划定成果，《中国生态保护红线蓝皮书（2023年）》（以下简称《蓝皮书》）正式与社会公众见面。《蓝皮书》由中国国土勘测规划院组织编纂，系统呈现了生态保护红线划定的历程、方法、成果和实践案例，提出了加强生态保护红线监管、完善生态保护红线制度的思路和建议，可以帮助社会各界更好地了解生态保护红线，有助于形成保护生态的自觉意识和广泛共识。

/ 是什么 /

生态文明建设的

代表性成果和重大制度创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。其中，生态保护红线就是生态文明建设的代表性成果和重大制度创新。结合《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》）编制，自然资源部会同生态环境部、国家林业和草原局等部门，与地方各级政府上下联动，以第三次全国国土调查成果为底图底数，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，先后制定多项规则妥善处理各类空间矛盾冲突，全面完成了全国陆海生态保护红线划定，实现一条红线管控重要生态空间。

据《蓝皮书》介绍，本次划定生态保护红线面积合计约319万平方公里。其中，陆域生态保护红线面积约304万平方公里，占我国陆域国土面积比例超过30%；海洋生态保护红线面积约15万平方公里。

陆域生态保护红线主要由优化调整后的自然保护地，自然保护地外生态功能极重要、生态极脆弱区域和具有潜在重要生态价值的区域组成。自然保护地面积约占陆域生态保护红线总面积的56%，自然保护地外生态保护极重要区（生态功能极重要、生态极脆弱区域）约占28%，具有潜在重要生态价值的区域约占16%。

海洋生态保护红线包括近岸管理海域内生态保护红线和近岸管理海域外生态保护红线两部分。近岸管理海域内，海洋生态保护红线约8.5万平方公里，其中约36%为自然保护地，自然保护地外主要是海岸防护、生物多样性保护的极重要生态功能区域和海岸侵蚀、沙源流失的生态极脆弱区域；近岸管理海域外，自然保护地面积约6.6万平方公里，全部纳入海洋生态保护红线。

生态保护红线的划定，把我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域完整保护起来，实现了对重要自然资源、生态空间、珍稀濒危物种和栖息地的大规模、整体性保护，为子孙后代留下宝贵的自然资产和山清水秀的美丽家园，为全球生态保护与治理提供了中国方案；有力支撑实现高质量发展，让良好生态环境成为人民生活的增长点、经济社会持续健康发展的支撑点以及展现我国良好形象的发力点。

/ 怎么划 /

在国土空间规划“一张图”上

统筹协调各类空间冲突

《蓝皮书》介绍了生态保护红线划定如何按照强化统筹、保护优先、实事求是、划管结合的原则，在国土空间规划“一张图”上统筹协调各类空间冲突。

在强化统筹原则下，结合《纲要》编制，统筹划定生态保护红线、耕地和永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，并将“三区三线”成果纳入地方各级国土空间规划严格实施；统筹推进生态保护红线划定和自然保护地整合优化工作，除风景名胜区中的部分区域外，将整合优化后的自然保护地整体纳入生态保护红线。

在保护优先的原则下，一方面坚持生态优先，从自然地理格局和生态功能出发应划尽划，将生态功能极重要、生态极脆弱，以及其他具有潜在重要生态价值的区域优先划入生态保护红线；另一方面严格落实耕地保护优先序，牢牢守住耕地保护红线，确保国家粮食安全。

本着实事求是的原则，生态保护红线划定工作坚持问题导向，统筹发展与安全，妥善处理历史遗留问题，尽量减少新的、不必要的矛盾冲突，为未来发展留有弹性空间；尊重区域差异，基于科学评价划定，不预设指标、不层层分解任务，与我国自然地理格局和典型生态系统空间分布特点相匹配。例如，在陆域生态保护红线中，西藏、内蒙古等地生态保护红线面积占比超过50%，上海、山东、江苏、河南等地占比不到10%。

生态保护红线划定始终遵循划管结合的原则，在划定过程中就着眼于管理，先定规则后作调整。在2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确矛盾协调原则的基础上，制定印发十余份文件近百条规则，细化矛盾冲突具体处理要求。

例如，对于永久基本农田，自然保护地核心保护区内，原永久基本农田不再按永久基本农田管理，作为一般耕地保留在生态保护红线内，今后可按照生态退耕政策逐步有序转为生态用地；自然保护地核心保护区外，集中连片的永久基本农田和可以长期稳定利用耕地调出自然保护地和生态保护红线，规模较小、零星分散的作为一般耕地保留在生态保护红线内。

又如，对于人工商品林，考虑生态系统完整性和生态格局稳定性，将位于重要江河干流源头两岸、重要湿地和水库周边、距离国界线10公里范围内、荒漠化和水土流失严重地区、沿海防护林基干林带等重点生态区位，以及零星分布位于生态保护极重要区的人工商品林划入生态保护红线；其他集中连片的人工商品林可以不划入生态保护红线。

再如，对于重大建设项目，自然保护地核心保护区外，在确保不对生态功能造成明显影响的前提下，衔接国家发展规划、国家级专项规划和区域发展战略，符合省级以上国土空间规划，已明确选址的交通、能源、水利等重大战略和基础设施项目占用的空间范围，不划入生态保护红线。

/ 如何管 /

严格规范有限人为活动

并严格占用生态保护红线审批

生态保护红线内，不仅包括由国家公园、自然保护区、自然公园共同构成的自然保护地，还包括重要湿地、一级国家级公益林、饮用水水源地一级保护区、重要河口、重要滩涂及浅海水域等重要生态空间。2022年8月，自然资源部、生态环境部和国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》明确了生态保护红线管理要求。《蓝皮书》系统梳理了在严格规范有限人为活动、严格占用生态保护红线审批、稳妥有序处理历史遗留问题等管理原则下具体的管理要求。

生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。自然保护地核心保护区外，严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动（不视为占用生态保护红线）。其中，涉及新增用地、用海用岛审批的，报批时附具省级人民政府符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见；不涉及新增建设用地、用海用岛审批的，按有关规定进行管理，无明确规定的由省级人民政府制定具体监管办法。

除允许的有限人为活动之外，确需占用生态保护红线的国家重大项目（不含新增填海造地和新增用岛），按规定由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。用地用海报批时，附具省级人民政府基于国土空间规划“一张图”和用途管制要求的不可避让论证意见，说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响的措施。

国家重大项目新增填海造地、新增用岛确需在生态保护红线内实施的，省级人民政府应同步编制生态保护红线调整方案，调整方案随项目用地用海一并报国务院批准；占用生态保护红线的国家重大项目，应依法开展环境影响评价；生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时用地占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。

生态保护红线经国务院批准后，对需逐步有序退出的矿业权等，由省级人民政府按照尊重历史、实事求是的原则，结合实际制定退出计划，明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。同时，鼓励有条件的地方通过租赁、置换、赎买等方式，对人工商品林实行统一管护，并将重要生态区位的人工商品林按规定逐步转为公益林。此外，零星分布的水电、风电、光伏、海洋能设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

/ 新展望 /

基于实践不断探索

生态系统适应性管控措施

对于如何进一步完善生态保护红线管控措施，《蓝皮书》提出针对特殊情形探索生态系统适应性管控措施、开展定期监测及保护成效评估、建立健全管控长效机制等建议。

坚持三条控制线不交叉、不重叠、不冲突的总体原则，《蓝皮书》建议针对某些特殊情形，探索采取分类管理的措施。如，对于云南红河哈尼梯田等梯田湿地公园，因其兼具生态功能和农耕文化双重复合功能，在充分尊重地方意愿的基础上，也可考虑探索实施永久基本农田和生态保护红线“双重”管理。

对于已经调出生态保护红线的永久基本农田、矿业权、重大建设项目、人工商品林等区域，《蓝皮书》建议可探索实施生态化管控措施，减少人为活动对生态系统的扰动。如，对生态保护红线周边的永久基本农田，应引导农民实施生态种植，严格控制农药和化肥的使用。

准确高效的定期监测和保护成效评估体系是严守生态保护红线的重要支撑。《蓝皮书》建议自然资源部联合相关部委开展相关工作并研究制定相应的技术标准，以自然资源调查监测体系为基础，结合国土空间规划实施评估等要求，围绕生态系统结构、布局、质量、功能和风险等研究构建生态保护红线监测指标体系，监测生态保护红线范围内各类用地变化及人为活动情况，分析生态状况变化趋势，并探索开展包括生态保护红线生态状况评估和生态风险预警在内的保护成效评估。

《蓝皮书》认为，生态保护红线长效管控应充分考虑不同地区间的平衡、不同利益群体间的平衡、生态安全保护与区域社会经济发展间的平衡，在法治化建设、完善生态保护补偿机制、建立动态调整机制、健全公众参与机制等方面持续发力。

《蓝皮书》建议在《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等相关法规的制修订中，确保自然保护地与生态保护红线管控规则衔接一致，理顺生态保护红线整体与内部不同区域法律法规的关系。同时，尽快出台生态保护红线管理的法律法规，充分考虑不同类型区域特征、不同人为活动特点及其对生态环境的影响，科学合理确定生态保护红线管控内容、规则及方式。

关于完善生态保护补偿机制、拓宽“两山转化”和生态产品价值实现路径，《蓝皮书》建议，将生态保护红线保护成效评估结果作为国家对重点生态功能区财政转移支付的重要依据，加大对生态保护红线覆盖面积较大地区转移支付力度；与此同时，探索建立生态保护红线所在地区和受益地区的横向补偿机制，通过利益调节增强生态保护区域的主动性和积极性。

《蓝皮书》还提出，全国生态保护红线划定后，应结合地方各级国土空间总体规划编制实施，进一步优化生态保护红线及周边区域的空间布局。如，生态保护红线内的零星村庄，可结合乡镇国土空间规划和村庄规划编制，科学评估村庄现状，合理划分村庄类别，实施分类引导。

生态保护红线能否守得住，关键在执行；而执行效果好不好，关键在于公众广泛参与。《蓝皮书》建议不仅要充分发挥公益广告、自然教育的宣传倡导作用，还要及时向社会公开生态保护红线分布、监测、保护状况等信息，激发社会公众保护生态的自觉意识和内生动力，增强全体人民对美  好生态的获得感和认同感，从而形成共保共治共享的良好局面。

/ 链接 /

作为生态文明建设主责部门之一，自然资源部按照党中央、国务院决策部署，会同生态环境部、国家林业和草原局等部门，共同开展并全面完成了生态保护红线划定。从划定时序和历程看，可以分为机构改革前和机构改革后两个阶段。

/ 第一阶段 /

机构改革前，正式提出并探索实践

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）正式提出“生态红线”的概念。这是“生态红线”一词首次出现在国家文件中。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善和强调了“划定生态保护红线”的要求，提出坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将生态保护红线纳入生态文明制度体系，提出将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，对生态保护红线划定和管控工作进行全面部署。

按照党中央、国务院部署，原环境保护部牵头，于2018年2月完成京津冀、长江经济带沿岸省份、宁夏等15省（自治区、直辖市）生态保护红线划定，经国务院批准后由各省（自治区、直辖市）人民政府发布实施；2018年10月完成山西等16省（自治区）生态保护红线划定方案的技术审核。原国家海洋局牵头，于2017年12月完成海洋生态保护红线划定并发布实施。

/ 第二阶段 /

机构改革后，优化完善并全面划定

国家机构改革后，自然资源部承担了建立国土空间规划体系并监督实施的职责，包括生态保护红线的划定及监管。自然资源部组织开展多次实地调研、召开座谈会，广泛听取相关部门、基层政府和专家意见，对地方反映的突出矛盾问题进行认真研究，发现由于基础数据不准确、原有自然保护地边界不清晰等，导致生态保护红线与永久基本农田、镇村、矿业权、人工商品林等存在不少矛盾冲突。

2019年7月开始，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合开展经国务院批准的15省（自治区、直辖市）生态保护红线评估调整，以及其他16省（自治区）生态保护红线划定工作；按照科学简明可操作的原则，研究起草并报请党中央、国务院同意印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确三条控制线边界矛盾协调规则；与此同时，部署开展自然保护地整合优化工作，并将整合优化后的自然保护地纳入生态保护红线。

此次生态保护红线评估调整和划定范围包括31省（自治区、直辖市），以陆域国土面积960万平方公里、近岸管理海域面积约32万平方公里为主要工作范围，并将近岸管理海域以外整合优化后的海洋自然保护地纳入海洋生态保护红线。

2022年，经过多部门、多层级共同努力，历经全覆盖、多轮次的基础数据衔接、矛盾冲突分析、布局优化调整等工作，结合《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》编制，首次全面完成了全国生态保护红线的划定，并经党中央、国务院审定，实现一条红线管控重要生态空间。划定区域全部上图入库，落到地块，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现了数字化管理。

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