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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》（以下简称《制度方案》）。国家林业和草原局副局长李树铭就《制度方案》有关问题进行了解读。

《制度方案》发布的背景及意义

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《制度方案》是贯彻落实习近平生态文明思想的重要成果，是党中央、国务院对林业草原工作的最新部署，是指导天然林保护修复工作的纲领性文件。全面保护天然林，充分体现了人与自然和谐共生、让森林休养生息，践行了保护优先、自然恢复为主的方针，展示了我国应对全球气候变化的贡献和自信，对于建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大意义。

天然林指天然起源的森林，包括自然形成与人工促进天然更新或者萌生所形成的森林。天然林是森林资源的主体和精华，是自然界中群落最稳定、生态功能最完备、生物多样性最丰富的陆地生态系统，是维护国土安全最重要的生态屏障。天然林是建设美丽中国的根基，保护好天然林是建设美丽中国的必然要求。

我国现有天然林资源29.66亿亩，占全国森林面积的64%、森林蓄积的83%以上。1998年党中央、国务院决定实施天然林资源保护工程，标志着我国林业从以木材生产为主向以生态建设为主转变。20年来特别是党的十八大以来，我国不断加大天然林保护力度，全面停止天然林商业性采伐，实现了全面保护天然林的历史性转折，取得了举世瞩目的成就。

习近平总书记对天然林保护高度重视，多次作出重要指示。他指出“森林是我们从祖宗继承来的，要留传给子孙后代,上对得起祖宗,下对得起子孙。”“上世纪90年代末，我们在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等地实行了天保工程，效果是显著的。要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。眼前会增加财政支出，也可能减少一点国内生产总值，但长远是件功德无量的事”。在党的十九大报告中，习近平总书记明确要求“完善天然林保护制度”。这些重要指示，为全面保护天然林指明了方向、提供了遵循。

我国天然林保护虽然取得显著成效，但也存在许多困难和问题，与党中央、国务院的要求和广大人民群众的需要有很大的差距。由于长期过度采伐利用，加之林木生长慢、周期长，森林生态系统和功能的恢复需要一个比较长的过程，至少需要50年甚至更长的时间，否则前功尽弃。天然林保护为全面推进国有林区和国有林场改革提供了有力支撑，没有天然林保护就难有重点国有林区的稳定和全国国有林场改革的顺利推进。在天保工程二期即将结束之际，中央出台《制度方案》，非常必要，意义重大，正当其时，必将推进天然林保护事业再上新台阶。

我国天然林资源保护工程实施20多年取得的成效、经验以及存在的问题

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1998年，长江松花江流域特大洪灾发生后，党中央、国务院在长江上游、黄河上中游地区及东北内蒙古等重点国有林区启动实施了天然林资源保护工程。党的十八大以来，进一步加大了保护力度，全面停止天然林商业性采伐。截至2018年底国家投入天保工程资金达4000多亿元，建立了比较完备的森林管护体系，19.44亿亩天然乔木林得以休养生息，工程区95.6万富余职工得到妥善安置，其中67万人长期稳定就业。

一是天然林资源恢复性增长持续加快，实现了森林面积和蓄积双增长。通过20年保育结合，全国天然林面积净增4.28亿亩，天然林蓄积净增37.75亿立方米，工程区累计完成公益林建设任务2.95亿亩；2011-2018年还在工程区开展中幼林抚育2.19亿亩以及后备资源培育1220万亩。目前多个省区森林覆盖率已经达到或接近60%。

二是森林蓄水保土能力显著增强，保障了大江大河安澜。四川省率先实施天保工程，根据该省2013年的水利普查数据与2003年对比，水土流失面积减少了10.03万平方公里。2018年长江干流断面水质优良比例达到79.3%。河南省花园口水文站监测结果表明，黄河含沙量2016年比2000年减少了90%。

三是野生动植物生存环境极大改善，为创建以国家公园为主体的自然保护地体系奠定了良好基础。天保工程区退化的森林植被逐步得到恢复和重建，生物多样性日益丰富，海南长臂猿从1998年的7只发展到了29只，祁连山雪豹活动范围向东扩大了100多公里，已消失多年的金钱豹等珍禽异兽频繁出现。

四是森林碳汇能力大幅度提升，很好地发挥了森林减排作用。森林资源清查显示，我国森林植被总碳储量89.8亿吨，其中80%以上的贡献来自于天然林。我国政府承诺到2020年在2005年基础上新增森林蓄积13亿立方米，仅天保工程近5年已贡献13.75亿立方米。

五是工程区经济迅速转型，为生态扶贫做出了显著贡献。工程区实现了从以木材生产为主向生态建设和资源综合利用快速转变，林业一、二、三产业比重由2003年的86:3:11调整为2017年的37:28:35。带动上百万林农就近就业，国有林区职工年均工资已提高到4.7万元，基本养老和基本医疗保险参保率达95%。

六是天保支持政策日趋完备，有力支撑了重点国有林区国有林场改革。重点国有林区依托天保工程政策和资金，稳步推动政企、政事、事企、管办“四分开”和社会职能移交。全国4800多个国有林场有三分之一以上在天保工程区内，随着天然林保护扩大到全国，都纳入了天保政策支持范围。

总之，天保工程是根治我国生态环境恶化的重大生态保护修复工程，是尊重自然、顺应自然、保护自然的标志性工程，也是重要的民生工程。实施这项伟大工程，使我国林业摆脱了“资源危机、经济危困”的困局，走上了绿水青山就是金山银山的康庄大道。天保工程的实施，是中国林业发展史上的一大壮举，也是世界林业建设史上的重大事件。

在推进全面保护天然林的历程中，我们也积累了一些宝贵经验：一是始终坚持以保护森林资源为首要任务。加强天然林保护、让森林休养生息成为生态建设最关键、最经济、最有效的途径。二是始终坚持不断完善政策。天然林保护具有很强的公益性，要坚持政府主导，不断完善扶持政策，增加投入。三是始终坚持以人民为中心的根本要求。保护天然林，要牢牢把握保护森林资源和解决民生两大主题。四是始终坚持提升管理能力。要强化组织领导，形成用最严格制度、最严密法治保护天然林的长效机制。

我国天然林由于长期过度采伐，数量少、质量差、退化严重、分布不平衡，生态系统脆弱，是生态文明和美丽中国建设的短板，全面保护和系统恢复天然林还面临许多问题。主要问题是：全国仍有2亿多亩集体和个人所有天然商品林因财力因素未安排停伐管护补助；整体投入补助标准偏低，林区基础设施建设滞后；保护制度不健全，应对保护与利用的矛盾缺乏强有力的法律支撑；重点国有林区管理体制不顺；天然林管护基础工作薄弱，科技创新能力不足。

《制度方案》关于天然林保护修复的政策与措施的创新点

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《制度方案》提出了天然林保护修复的总体要求、重大举措和支持保障政策，对天然林保护工作作出了顶层设计。《制度方案》在与现有政策做好衔接的基础上，力争改革创新，注重提升措施的可操作性和政策的含金量。主要创新点体现在“一个定位”“四项机制”和“五项重点任务”上。

一个定位：确立天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务，是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业，是一项长期的任务，要一代代抓下去。

四项机制：一是强调切实加强党对天然林保护修复工作的领导；二是实行天然林保护与公益林管理并轨；三是要求优化天然林保护修复资金支出结构，实行绩效管理；四是将天然林保护从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业。

五项重点任务：一要全面总结评估天然林资源保护二期工程执行情况，继续实施好天保二期工程；二要高度重视研究编制全国天然林保护修复中长期规划，开展省级规划、市县级实施方案编制；三要以提高天然林质量为核心，更加重视天然林修复工作和科技支撑；四要抓紧研究制定天然林保护条例，指导制定天然林保护地方性法规规章；五要大力推进国有林区改革，加快剥离办社会职能，实现国有林区转型发展。

《制度方案》关于天然林保护修复的总体要求

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天然林保护修复工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系，维护天然林生态系统的原真性、完整性，促进人与自然和谐共生，为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定良好生态基础。

《制度方案》明确了四项基本原则，即坚持全面保护，突出重点，把所有天然林都保护起来，同时确定天然林保护重点区域，实行天然林保护与公益林管理并轨；坚持尊重自然，科学修复，统筹山水林田湖草治理，全面提升生态服务功能；坚持生态为民，保障民生，保障林权权利人和经营主体的合法权利，确保广大林区职工和林农与全国人民同步进入全面小康社会；坚持政府主导，社会参与，形成全社会共抓天然林保护的新格局。

《制度方案》对全国天然林保护修复提出了三个阶段性目标任务：到2020年，实现“把所有天然林都保护起来”目标，基本建立天然林保护修复各项制度；到2035年，天然林面积保有量稳定在2亿公顷左右，质量实现根本好转，为基本实现美丽中国目标提供有力支撑；到本世纪中叶，全面建成以天然林为主体的健康稳定、布局合理、功能完备的森林生态系统，为建设社会主义现代化强国打下坚实生态基础。

《制度方案》就天然林保护修复提出的重大举措

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一是完善天然林管护制度。在对全国所有天然林实行保护的基础上，依据国土空间规划划定的生态保护红线以及生态区位重要性等指标，确定天然林保护重点区域，实行分区施策。建立天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制。根据天然林保护修复规划、实施方案、管护责任协议书，逐级分解落实天然林保护修复责任与任务。加强天然林管护站点建设、管护网络建设、灾害预警体系建设、护林员队伍建设和共管机制建设。

二是建立天然林用途管制制度。全面停止天然林商业性采伐，让森林休养生息。对纳入保护重点区域的天然林，禁止生产经营活动。开展抚育作业的，必须编制作业设计。同时，利用有利条件培育大径材和珍贵树种，维护国家木材安全。严管天然林地占用，严格控制天然林地转为其他用途。对保护重点区域的天然林地，除国防建设、国家重大工程项目建设特殊需要外，禁止占用。

三是健全天然林修复制度。尊重自然规律，根据天然林演替和发育阶段，科学实施修复措施，遏制天然林分退化，提高天然林质量。逐步使天然次生林、退化次生林等生态系统恢复到一定水平。强化天然中幼林抚育，促进形成地带性顶级群落。加强生态廊道建设。鼓励在废弃矿山、荒山荒地上逐步恢复天然植被。加强天然林修复科技支撑，加快完善天然林保护修复效益监测评估制度，定期发布效益监测评估报告。

四是落实天然林保护修复监管制度。加大天然林保护年度核查力度，将天然林保护修复成效列入领导干部自然资源资产离任审计事项，作为地方党委和政府及领导干部综合评价的重要参考。发动群众防控天然林灾害事件，对破坏天然林、损害社会公共利益的行为，依法提起民事公益诉讼。建立天然林资源损害责任终身追究制。

支持天然林保护修复的主要政策

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《制度方案》首先保留了实施天保工程的全部财经政策，在此基础上提出了逐步完善和提高标准的措施和强化预算绩效管理的要求，更加重视投资的差异化、精准化。主要支持政策体现在三大方面：

在加强基础设施建设方面，统筹安排国有林区国有林场管护用房、供电、饮水、道路、通信等基础设施建设，加强森林管护、森林防火、林业有害生物防治等方面现代化设施装备建设，加大对天然林保护公益林建设和后备资源培育的支持力度。

在完善财政支持政策方面，统一天然林管护与国家级公益林补偿政策。对集体和个人所有天然商品林中央财政继续安排停伐管护补助，实现全覆盖。逐步加大对天然林抚育的财政支持力度，不断提升天然林质量。继续完善天然林资源保护工程森林管护、社会保险、政策性社会性支出、停伐及相关改革奖励等补助政策。

在探索多元化投入机制方面，多渠道筹措天然林保护修复资金。鼓励社会公益组织参与天然林保护修复。鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、资助、认养等方式，从事天然林保护公益事业。鼓励地方探索重要生态区位天然商品林赎买制度。

确保天然林保护修复实现目标的保障措施

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一是切实加强党的领导。地方各级党委和政府必须把天然林保护摆到突出位置，强化总体设计和组织领导。切实加强天然林保护修复工作机构队伍建设，保障经费。国务院林业草原主管部门牵头协调组织各有关部门研究解决天然林保护修复出现的新情况新问题，重大问题必须及时向党中央、国务院报告。

二是完善依法保护。抓紧研究制定天然林保护条例。各地结合实际制定天然林保护地方性法规、规章，用最严格的制度、最严密的法治保护天然林。

三是抓紧编制规划。加快研究编制全国天然林保护修复中长期规划，明确全国天然林保护目标、任务、措施和政策。省级政府必须编制天然林保护修复规划，市县级政府必须编制天然林保护修复实施方案，确定本行政区域天然林保护范围、目标和举措。经批准的天然林保护修复规划、实施方案不得擅自变更。

四是提高全民保护意识。天然林保护是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业，是一项长期的任务，要一代一代抓下去。要培育爱林护林的生态道德和行为准则，形成全社会共同保护天然林的良好氛围。

下一步如何贯彻落实《制度方案》

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《制度方案》是履行天然林保护修复职责的根本政策依据。把《制度方案》精神宣传好、贯彻好，确保各项要求落到实处，是生态文明建设中一项十分紧要的任务。下一步，我们将积极会同相关部门从以下三个方面抓好贯彻落实。

一要做好政策解读。《制度方案》在继承20多年天然林保护好经验好做法的基础上，提出了一系列新举措和新政策，要通过多种媒体进行广泛宣传，发布权威政策解读，提高全社会对《制度方案》重要意义的认识，增强贯彻实施的自觉性。

二要加强统筹协调。建立统一管理、分工负责、协同推进的天然林保护修复实施机制。加强综合协调，做好统筹规划、技术指导、监测监管、支持保障和培训工作。研究解决天然林保护修复工作中的新情况和跨部门、跨行业、跨区域的重大问题，及时向党中央、国务院报告，推动工作有序有力推进。

三要强化责任担当。地方各级党委政府要切实担当尽责，抓紧建立天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制，着手编制天然林保护修复规划、实施方案，统筹安排天然林保护修复基础设施建设，健全天然林保护修复机构队伍，真正把天然林保护修复工作落实到位。