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祁连山国家公园候选区黑颈鹤成群

历史的回眸

曾几何时，中国并没有真正意义上的独立国家公园，更没有形成国家公园体系，我们拥有的是由国务院各个部、局主管的“国家的公园”或自然保护地，即国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家沙漠公园等。

国家公园作为一种独立的保护类型而存在，是自然保护运动的产物，经历了自身纵向发展的体系完善过程，同时也受到国际保护实践发展的影响。

以美国为例，国家公园酝酿产生的18—19世纪期间，存在特殊的社会背景，表现为来自欧洲的移民数量急速增加、东部地区城市化、环境恶化、铁路网扩大以及私家汽车大量普及等特征，那个时代号称是美国进步的时代。美国国家公园诞生的先导因素是欧洲发生的第一次工业革命及其带来的一系列连锁反应，瓦特蒸汽机的发明推动了航海技术，为欧洲移民进入美洲创造了条件，也使得日后欧洲与美洲在思想、文化与技术等层面交流频繁。18世纪末美国开始的西进运动加速了工农业发展，造成对自然资源的过度开发和对印第安文化的严重破坏。这一时期还出现了所谓的土地财政，进一步导致开发混乱。在这种情况下，设立禁止开发的“保留地”成为一种纾解矛盾的可能方式，为国家公园理念的最初形成创造了条件。

事实上，美国国家公园体系建设的特点值得我们总结和借鉴。第一，国家公园的土地、资源的所有权及其保护职能明确，受法律保障；第二，国家公园的行政管理实行一元化垂直领导。将国家公园的经营权和管理权分离；第三，国家公园的规划设计高度集中，由国家统一组织专家编制；第四，公园管理的众多环节都大量吸收社会公众参与和社会支持；第五，资金来源主要靠政府拨款，部分靠私人或者财团捐赠，门票收入用于环境和资源保护建设及环境保护宣传教育支出。

美国黄石国家公园

此外，国家公园的发展也受到世界环保组织的影响。以世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地体系为例，国家公园属于其自然保护地分类体系中的一个类别。该组织对自然保护地的定义是一个明确界定的地理空间，通过法律或者其他有效方式获得承认、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。该定义把自然保护地分为6个管理类别，第Ⅰ类（又分为两个亚类，即Ⅰa严格自然保护区和Ⅰb荒野保护区）、第Ⅱ类国家公园、第Ⅲ类自然遗迹或地貌、第Ⅳ类栖息地/物种管理区、第Ⅴ类陆地/海洋景观保护区、第Ⅵ类可持续的资源利用保护区。在指南中，IUCN详细地阐释了每个类型保护地所具有的显著特征、主要目标，并给出了各自适宜的管理模式等内容。

需要说明的是，IUCN的自然保护地分类体系只是一个参照体系，各个国家在设立国家公园时，并不局限于仅将该体系第Ⅱ类所包含的保护地作为国家公园。比如日本，按2016年的统计数据，31处国家公园之中有17处属于“国家公园”类别，有14处属于“景观/海景保护区”类别；英国及韩国的国家公园全部属于“景观/海景保护区”类别；瑞典的国家公园属于“严格保护区”，将学术研究作为设立国家公园的主要目的；而澳大利亚大堡礁海洋国家公园作为世界上较大的国家公园，则涵盖了上述保护地体系的全部6种类型。

探索无止境

虽然在此前的很长一段时期内，我国执行以自然保护区为基础的自然保护政策，但一直都没有停止过建立国家公园的探索。

中国很早就筹设过国家公园？

早在1929年，留日归来的园林学者陈植先生受当时农矿部的委托，将介于江苏和浙江两省之间面积3.6万公顷的太湖规划为“国立太湖公园”，完成《国立太湖公园计划书》，书中写着“盖国立公园之本义，乃所以永久保存一定区域内之风景，以备公众之享用者也。国立公园事业有二，一为风景之保存，一为风景之启发，二者缺一，国立公园之本意遂失”，这一思想与现今我国国家公园的建设理念可以说是遥相呼应。计划书的篇幅超万字，主要围绕国立太湖公园的“形势及区域”“风景”“交通系统”“设备”“风景林之建造”五个部分展开，详细描绘出“国立太湖公园”的多彩形象，这也是我国首次建立现代国家公园的尝试。在此基础上，陈植先生还在1934年提出了他眼中的《国立公园方案》，该方案布局了包括西湖、莫干山、牯岭、鸡公山、北戴河、衡山、太湖、兴城温泉、青岛海水浴场、宜兴两洞、黄山等在内的拟建国立公园体系。在今天看来，这个方案虽然风景区色彩浓重，在那个特殊的年代也由于种种原因未能落地实践，但无论如何，它既受时人热议，也对后世具有深远的影响，时至今日仍有着现实的指导意义。

时光在飞逝，到了2006年，云南省结合省情，开始了对国家公园的探索，在云南迪庆藏族自治州拟设普达措国家公园。两年后的2008年6月，当时的国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。普达措国家公园的管理模式最初借鉴自美国，但由于土地归属等方面的国情差异，普达措的建设过程也反映出鲜明的中国特色。作为我国国家公园初创性的建设尝试，普达措难以避免地出现了诸如门票定价、运营管理等方面的问题，但在今天看来，在当时国家政策不是很清晰的情况下，作为一个省份，大胆探索国家公园及其自然资源有效管理模式，无疑有其实践意义，也反映了在那个时期林业部门率先垂范、敢于担当，探索建立国家公园体制重任的勇气和魄力。

香格里拉国家公园候选区（云南普达措国家公园）

风景名胜区曾被认为与国家公园最接近，或最具有国家公园色彩

在我国，风景名胜区曾被认为是我国与国家公园最接近或最具有国家公园色彩的管理体系。这可以从当时管理部门的相关文件中略见一斑，如《中国风景名胜区事业发展公报（1982—2012）》是这么阐述的：“作为与国外国家公园最接近的自然和文化遗产管理体系，30年来，我国风景名胜区开展了多层次、多主体、多形式、全方位的国际交流。”而《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书（1994）也提到：“我国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。”

按说中国完全可以凭借自己无以伦比的自然资源禀赋，傲然挺立于世界国家公园之林，可是限于当时的管理体制只能“欲言又止”，犹抱琵琶半遮面。

时至今日，通过国家公园体制的系统改革，中国已于2021年正式宣布设立第一批国家公园，依托重要的生态系统类型、独特的自然景观、最精华的自然遗产、最富集的多样性资源，逐步探索出了具有中国特色的国家公园模式，国家公园类型已远远超越了过去的认知。

武夷山国家公园  摄影/黄海

站在新起点展望未来

自提出建立国家公园体制以来，中国国家公园建设经历了从单一保护到综合保护的体制演变，陆续开展了顶层设计、组织试点、机制探索、空间布局、整合优化、管理办法和标准制定等工作，构建了以国家公园为主体的自然保护地体系，印发《国家公园空间布局方案》，遴选出49个国家公园候选区。继2021年正式宣布成立第一批5个国家公园之后，第二批国家公园也进入创建与酝酿设立的过程。特别值得期待的是，国家公园法可望在不久的将来出台。中国正在全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

从历史背景、发展现状及发展趋势来看，中国的国家公园建设注定是一个漫长的发展过程。自世界上第一个国家公园成立至今，已经走过150余年，全球范围内也开展了大量的国家公园体制实践，可见国家公园的概念早已不再是新生事物，那么中国的国家公园将如何自立自新？在生态文明建设的大背景下，我国国家公园所持的是“生态保护第一”的理念，这意味着对自然生态系统的原真性和完整性、生物多样性等的保护是我国国家公园内一切活动开展的首要前提。例如，生态保护红线是我国结合了过往生态保护实践经验后创造性提出的概念，它从制度上确保了那些具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域能够得到严格的保护，不仅关注生态系统和生物多样性的保护，还强调空间格局的优化，也为国家公园的管理提供了思路，即在保护生态环境的大前提下，实现生态空间的合理布局和各项功能的优化，从而完成对全民共享和人与自然和谐共生的现实途径的探索。中国在生态保护红线划定与管理方面的成功经验，也可以成为国际社会生物多样性保护与生态保护规划管理的有益借鉴。

值得一提的是，《生物多样性公约》也与国家公园息息相关。《生物多样性公约》的第八条讲的是就地保护，它主要强调了几点：一是建立保护地体系或需要采取特殊措施以保护生物多样性的地区；二是于必要时，制定准则数据以选定、建立和管理保护地或需要采取特殊措施以保护生物多样性的地区；三是要管制或管理保护地内外对保护生物多样性至关重要的生物资源，以确保这些资源得到保护和持久使用。我国作为《生物多样性公约》的缔约国，在履行该公约的同时，也在建立和完善全国保护地分类体系，我国国家公园的发展是履行《生物多样性公约》的重要途径，更是中国生态文明建设成果的重要窗口。

回顾近10年来我国国家公园的发展，基本上可以用两个词组来概括：一是“建立体制”，另一个就是“起步发展”。即通过体制试点、整合优化、制定空间布局方案和相关标准、酝酿国家公园法以及建立第一批国家公园等多重努力，到目前为止已经基本上形成了符合中国国情的国家公园体制机制，初步构建了以国家公园为主体的自然保护地体系。尽管仍然面临着诸如人地约束等难题，我国国家公园已经能够在理顺管理机构、推进共建共享等方面给出卓有成效的答卷，为人与自然和谐共处走出了一条中国道路。伴随着国家公园创建设立，以及国家公园建设理论的不断深化，可以想见，中国国家公园建设事业也将持续焕发出蓬勃生机。

作者：张玉钧（北京林业大学国家公园研究中心主任、教授）

来源：森林与人类杂志

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