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按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，是生态文明体制改革的重要内容，对于我国保护生物多样性，履行《生物多样性公约》，展现负责任大国形象具有重要意义。

在自然保护地体系中，国家公园处于主体地位。按照目前的趋势，以自然保护区为基础，今后将有一批生态系统重要程度高、生物多样性富集区、物种重要栖息地、景观价值高的自然保护区会被整合到国家公园中。但是，我国自然保护区类型丰富，数量众多，那些没有被纳入到国家公园体系内的自然保护地，将如何管理？针对当前自然保护地体系面临的突出问题，亟待加强顶层设计，推动系统改革，全面提高自然保护地建设和管理水平。

一、国家公园的突出特点，应该是生态保护第一、国家代表性和全民公益性

国家公园体制是在我国生态文明建设的大背景下，党中央为优化国土空间格局做出的顶层设计。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次明确提出了“建立国家公园体制”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。

国家公园由谁管理？2018年4月，党和国家机构改革，新组建了自然资源部和生态环境部。自然资源部统一行使自然资源资产管理和国土空间用途管制职责。自然资源部下新组建的国家林业和草原局加挂国家公园管理局的牌子，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责进行整合，进行统一管理。生态环境部按照相关法律进行监管。

国家公园的突出特点是什么？以国家公园为主体的自然保护地体系应该怎么建？

北京师范大学生命科学学院教授葛剑平认为，国家公园主体作用的核心是构建山水林田湖草的生命共同体。国家公园空间布局要立足于全国生态安全大格局中的自然生态系统原真性、生物多样性完整性保护，具有国际影响力的生态系统旗舰物种和标志性物种及其栖息地保护，能够体现国家代表性、民间认同度高的自然文化遗产保护，以及大江大河流域水源涵养保护等。

国务院发展研究中心研究员苏杨认为，国家公园的主体性体现在资源上，主要是面积大、类型全。

世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全指出，设立国家公园不是取代或替代原有的自然保护地类型，而要以此为契机，制定中国国家公园和其他类型自然保护地的标准，按照统一的标准和框架对中国现有各种类型的自然保护地进行科学的分类和梳理，建立中国自然保护地管理分类体系。

清华大学景观学院教授杨锐认为，国家公园关键在一个“公”字，其本质是中央政府动用公共财力保护公共资源，造福公众的公益事业，公有、公管、公益、公享是国家公园之“公”的四层含义。

目前批建的国家公园体制试点有11个,分别为三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、北京长城和海南热带雨林。《建立国家公园体制总体方案》要求，到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，届时整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。

国家林业和草原局总经济师、国家公园管理办公室主任张鸿文表示，试点工作为全面铺开国家公园体制建设打下基础，但也面临一些困难，包括规划范围和功能区划分不尽合理，保护与发展的矛盾依然突出，管理体制不明、机制不活，法律法规、规程规范缺失，资金保障不到位等，这些问题需要加强研究和探索，找到妥善解决的办法。

二、以生态价值为衡量标准，建立科学有序的自然保护地分类体系

国家公园的主体性，通过国家机构改革和部门分工得以明确，但国家公园不能完全取代或替代原有的自然保护地类型，大量的、分布广泛的各级各类自然保护区及自然公园仍然是自然保护地体系的重要组成部分，在过去、现在和将来仍然在自然保护领域发挥着不可替代的作用，应进行优化整合。

什么是自然保护地？《生物多样性》公约的定义是：一个划定地理界限，为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区。世界保护联盟(IUCN)的定义为：一个明确界定的地理空间，通过法律及其它有效方式得到承认和进行管理，用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋。

我国怎样定义自然保护地？根据《建立国家公园体制总体方案》中的表述，各类以自然特征为主的保护区统一称为自然保护地。目前我国大陆的自然保护地主要包括10类,按始建时间顺序分别为:自然保护区、风景名胜区(自然景观类)、森林公园、地质公园、水利风景区(包括水库型、湿地型、自然河湖型)、湿地公园、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、国家公园和沙漠公园。

截至2017年底，我国已经建立各级别的自然保护区2750个，其中国家级463个；森林公园3505个，其中国家级881个；湿地公园916个，以及风景名胜区、地质公园等多种类型的自然保护地体系。全国陆域保护地面积占陆地国土面积的18%以上，已经提前实现联合国《生物多样性公约》提出的到2020年达到17%的目标。

尽管我国的自然保护地类型不一，名称多样，保护的侧重点不同，但他们也有一些共同的特征：都占有一定的地理空间；都有法规、条例或者管理办法等有关行政法规，或者政府机关审批确定；都具有自然的属性，都以自然景观、自然生态系统、野生动植物及有关附属系统为载体或介质。

世界自然保护联盟基于许多国家使用的保护地分类标准和立法,按照不同的管理目标对保护地类型进行了分类，主要分为7种类型：严格保护区、荒野、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理区、陆地和海洋景观、自然资源可持续利用保护区。

中国科学院战略科技战略咨询研究院黄宝荣等认为，中国的自然保护地体系要参照世界自然保护联盟的体系进行分类，便于与国际接轨，更要结合中国国情，因地制宜地建立中国特色的自然保护地分类体系，最大限度地发挥自然保护地在保护重要自然生态系统和协调人地关系中的作用。

我国自然保护地体现了两类特征,一是按管理部门职责划分,如风景名胜区、农业种质资源保护区、地质公园、湿地公园等。二是按保护对象进行分类，如森林、草原与草甸、湿地、荒漠、野生动物和植物等。这部分自然保护区从面积和数量上都占了绝大多数,所依据的法律是现有的《自然保护区条例》, 与世界自然保护联盟分类体系中的严格保护区接近。

我国自然保护区的面积、土地权属、有无人类居住和资源利用等状况不尽相同,科学的分类是实现良性管理的前提。

应以生态价值为基本衡量标准，建立科学有序的分类体系。一是生态价值高，但面积较小或国家代表性不强的自然地理区域，可维持或新建为自然保护区，实现最严格的保护。二是生态价值相对较低，但景观和美学价值较高的风景名胜区、森林公园、草地公园、湿地公园、地质公园等，在维持其原有命名的同时，可统一划归为国家自然风景区进行管理，在加强自然生态系统保护的同时，作为重要的骑行、徒步、野营等生态旅游场所，以满足居民日益增长的走进自然、亲近自然和享受自然需求。三是对生态价值低，但景观和旅游休憩价值高的各类保护级别较低的保护地，则可统一划归为旅游景区进行管理。

在做好自然保护地分类后，应进一步优化保护地空间布局。将尚未受到保护的重要野生动植物栖息地和生态系统服务价值重要区域纳入到自然保护地体系。推动国家级自然保护区规划修编，将保护区周边未受保护的生态重要区划入到保护区的同时，将生态服务功能价值较低的重点城镇、交通干线、重要经济发展区域调整出实施最严格保护的国家级自然保护区范围，以提高保护成效。

三、推进《自然保护地法》立法，实现良法善治

《环境保护法》和《野生动物保护法》都有关于对自然保护区域的描述，但相关法律的内涵和边界不明确，导致针对不同自然保护地的立法定位不清，影响了法律体系效应和制度合力。作为典型的自然保护地类型，自然保护区和风景名胜区目前主要依照两部行政法规《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》建立和管理，法律位阶低，不足以对保护地进行系统性保护。相关行政法规和规章中设定的森林公园、地质公园、湿地公园等也缺乏法律层面的明确授权。矿山公园、沙漠公园、水产种质资源保护区等更缺乏法律依据。

一直以来，众多法学界专家对推动《自然保护地》立法提出强烈呼声。在全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅看来，只有制定《自然保护地法》才能落实“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”目标。

吕忠梅认为，自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想的是“基本法+专类保护地法”模式，顶层是宪法，第二层是保护地基本法，第三层是国家公园法等等一些专类自然保护地法。在这个层级的立法中，应该有不同效力等级的法律、行政法规甚至是行政规章，需要按照一定的逻辑进行梳理。《自然保护地法》具有不可替代的承上启下作用。

四、从根本上理顺管理体制，建立现代化的自然保护地治理体系

一是理顺中央不同部门之间的关系。按照2018年国务院机构改革方案，各部门“三定方案”已确定，应尽快推动自然保护区管理体制机制改革。

二是理顺中央与地方政府、跨行政区划之间的关系。国家层面有必要成立专家委员会向国家和地方提出建议，将的确需要保护的区域划建为新的保护区，或者提高保护级别，要通过确权和明晰事权的方式，自上而下将应划到国家级自然保护区的地方都划进来，实现应保尽保。地方党委、政府及其有关部门要进一步提高政治意识，强化生态保护意识，加快出台生态文明建设考核制度和激励机制。

三是理顺土地产权关系。应明确各类保护地的土地所有权，做好确权登记，保护所有权人的合法权益，实现所有权、管理权的统一，实施最严格的保护。而对于其他各类保护地，以及国家公园和国家级自然保护区的试验区则可以实行所有权和管理权的分置，所有权既可以是国有、也可以是集体所有，但要实施严格的自然资源用途管制。