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自2020年9月以来，习近平总书记在多个国际重要场合发表重要讲话，向国际社会郑重宣布中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，2030年森林蓄积量将比2005年增加60亿m3。中共十九届五中全会、2020年中央经济工作会议、政府工作报告、中央财经委员会第9次会议等都对这项重点工作做出战略性部署，碳达峰、碳中和将纳入我国生态文明建设整体布局。

率先提出实现碳中和目标的是欧盟，2019年12月欧盟发布《欧洲绿色协议》明确提出了在2050年实现碳中和的目标和一系列政策与行动。一些发达国家，包括英国、瑞典、新西兰等也纷纷提出碳中和目标。2020年，在中国做出2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的承诺之后，日本、韩国相继提出碳中和目标。2021年2月，美国正式重返《巴黎协定》。全球共同瞩目的即将持续数十年的碳中和国际进程正式开启。分析当前全球气候治理格局的新特征，研判我国林业和草原的特殊作用及其助推我国实现碳达峰、碳中和目标的潜力，对我国坚定不移地走生态优先、绿色发展的道理具有重要意义。

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碳达峰、碳中和的概念、要求和进展

明确《巴黎协定》对碳达峰、碳中和的要求，以及当前世界主要碳排放国家碳达峰、碳中和的进展是分析全球气候治理新格局的关键第1步。

1.1 概念

目前，国际社会对碳达峰尚无明确定义。碳排放达峰简称碳达峰，包括达峰时间和峰值。碳排放峰值指在所讨论的时间周期内，一个经济体温室气体（主要是二氧化碳）的最高排放量值。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第4次评估报告将峰值定义为在排放量降低之前达到的最高值。

国际社会关于碳中和的概念也是多样，目前与碳中和目标相关的表述主要有3种：气候中和、碳中和、净零排放。其中，气候中和指人类活动对于气候系统没有净影响的一种状态，需要在温室气体排放量、排放吸收量和特定区域大致的生物地球物理效应之间取得平衡；碳中和指的是人类活动造成的二氧化碳排放与人为二氧化碳吸收量在一定时期内达到平衡；净零排放指的是人类活动造成的温室气体排放与人为吸收量在一定时期内实现平衡。当前，大多数国家在碳中和目标中对温室气体涵盖范围的界定并不清晰，没有严格区分这几个概念，通常认为可相互替代。

1.2  《巴黎协定》对碳达峰、碳中和的要求

联合国气候变化框架公约（UNFCCC）的首要目标是减少温室气体排放，使大气中温室气体含量降低到不危害人类及生态系统安全的程度。自气候公约签署以来，先后通过了《京都议定书》和《巴黎协定》等重要法律文书，形成《巴厘路线图》《坎昆决议》和《多哈修正案》等多个重要决定。

《巴黎协定》（以下简称《协定》）虽没有直接提出碳达峰、碳中和的目标约束，但明确了“把全球平均温升控制在显著低于工业化前水平的2 ℃之内，并努力将温升限制在工业化前水平的1.5 ℃之内”的长期气温目标。为了实现这一目标，《协定》第4条第1款指出，“为了实现第2条规定的长期气温目标，缔约方旨在尽快达到温室气体排放的全球峰值，同时认识到达峰对发展中国家缔约方来说需要更长的时间；此后利用现有的最佳科学手段迅速减排，以实现可持续发展和消除贫困，在公平的基础上，在21世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”；《协定》第4条第4款指出，“发达国家缔约方应当继续带头，努力实现全经济领域绝对减排目标。发展中国家缔约方应当继续加强他们的减缓努力，鼓励他们根据不同的国情，逐渐转向全经济领域减排或限排目标”。

此外，《协定》的实施细则要求各国以国家自主贡献（NDCs）的方式，提出本国应对气候变化的目标、政策和行动，并给予发展中国家更多的灵活性。各国自主贡献的目标和行动以5年为1个周期进行审评和全球盘点，各国需在5年内提交新的国家自主贡献。

1.3 世界主要碳排放国家碳达峰、碳中和进展

2020年，全球已经有54个国家实现了碳达峰（见表1），占全球碳排放总量的40%，其中大部分属于发达国家。在排名前15位的碳排放国家中，美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳达峰，中国、马绍尔群岛、墨西哥、新加坡等国家承诺在2030年以前实现碳达峰。届时全球将有58个国家实现碳达峰，占全球碳排放量的60%。

同时，越来越多的国家正在将碳中和目标转化为国家发展战略，提出无碳未来的愿景。2019年12月，欧盟宣布碳中和目标；2020年9月，中国宣布碳中和目标，随后日本、韩国也相继宣布碳中和目标。2021年2月，美国签署了重返《巴黎协定》的行政令，并明确将提出碳中和的时间表和路线图，这也意味着，目前全球重要的经济体均开始碳中和进程。截至2020年10月31日，共有87个国家或地区以立法、提交协议、政策宣示或口头承诺等不同形式提出碳中和目标（见表2）。

表1  碳达峰的主要国家

注：自2010年之后，随着俄罗斯经济逐渐复苏，碳排放量有所回升，但仍然远低于1990年水平。英国在碳达峰后碳排放量持续降低，2018年碳排放总量降为4.66亿t CO2当量，相较于1991年峰值下降了42.26%。巴西受2014年世界杯和2016年里约奥运会影响，碳排放量有所回升，但总体仍低于2012年水平。

表2  提出碳中和目标或承诺的主要国家

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面向碳达峰、碳中和的全球气候治理新格局

2.1  国际谈判重点议题的变化

未来气候谈判的焦点将发生变化，由当前对减排力度和目标的争论转向经验分享机制、监测报告核查机制、资金机制等议题的讨论。一是，发达国家先进的减排政策、路径、模式和技术的分享。发达国家应该站在“人类命运共同体”的角度，分享碳达峰和碳中和的先进技术和成功经验，带领发展中国家利用现有的最佳科学手段实现迅速减排。二是，各国应对气候变化行动力度和进展的跟踪、报告和核实（MRV）体系。尽管《坎昆决议》和《巴黎协定》及其实施细则对MRV体系做出了明确的规定，但在中国和欧盟等主要排放大国提出了碳中和目标后，如何构建MRV体系将成为未来谈判的核心领域，这就包括在碳中和核算标准制定中对气候中和、碳中和、净零排放等不同表述的区分厘清。三是，发达国家是否继续为发展中国家提供资金支持。在共同但有区别的责任原则中，发达国家承诺为发展中国家提供充分的资金支持，但并未完全兑现。全球在实现碳中和的进程中，需要投入大量的资金，目前资金缺口仍然很大，在资金保障上国际社会如何达成一致意见是未来谈判的重点。四是，气候适应议题。全球气候变暖趋势已经获得国际社会的广泛认同，常态化应对气候变化的重点转移到如何降低气候变化带来的负面影响，各国制定发布国家长期温室气体低排放发展战略，提高脆弱地区和低收入国家适应气候变化能力将是国际社会亟待解决的问题。

2.2 美国立场的不确定性

美国特朗普政府于2017年6月宣布退出《巴黎协定》，并于2020年11月正式退出。随着拜登就任美国总统，2021年2月19日，即总统就职首日拜登签署了重返《巴黎协定》的行政令，美国再度成为缔约方。虽然美国的退出和重新加入增加了气候变化谈判的不确定性，但美国的重新加入有助于气候变化谈判。伞形集团国家在气候谈判中具有巨大影响力，而美国在伞形集团具有举足轻重的地位，美国立场是影响气候谈判走向的重要因素。

2.3 全球治理新格局对中国的影响

当前，全球经济受到新冠肺炎疫情的强烈冲击，世界经济复苏反复曲折，全球气候治理的发展方向尚不清晰。在这样的背景下，中国主动提出实现碳达峰、碳中和目标，彰显了负责任大国的态度，提振了国际社会共同实施《巴黎协定》和共同推动疫后世界经济“绿色复苏”的信心。此外，欧盟松散的组织架构和英国脱欧、美国在气候变化治理的摇摆不定，导致了两者在气候治理领导力的日渐下降，疫后全球气候治理格局的多极化趋势将更加明显。因此，中国在全球治理新格局中将发挥更为关键的作用，中国的话语权将呈上升趋势，能力也逐步增强，得到了国际社会的普遍赞誉。

然而，在未来气候谈判的格局中，谈判的利益集团将重新组合，中国的谈判压力将有所降低，但降低的程度不会太大。一方面，发达国家否定“共同但有区别的责任”原则和发达国家、发展中国家的“二分法”，主张发展中国家也应进行减排，特别是发展中大国更应该率先减排。中国是全球第2大经济体，温室气体排放量居全球首位，占全球排放量的28.1%，发达国家针对的主要发展中国家就是中国，发达国家强烈要求中国进行减排，最不发达国家和小岛国等发展中国家也有类似诉求。另一方面，尽管中国的发展中国家地位不会改变，仍然是发展中国家集体（G77+中国）成员，但中国参与的“基础四国”“金砖国家”和“立场相近国家”等集团有可能出现分化，中国要付出更大的努力开展发展中国家中的内部协调。

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气候治理新格局下林业和草原发展机遇

3.1 森林湿地草原等生态系统碳汇作用将更加凸显

《巴黎协定》第5条明确提出，森林是气候解决方案的一个重要组成部分，通过对森林、草原、湿地等生态系统的保护、修复和可持续管理来减缓气候变化，有助于《巴黎协定》减排目标的实现，是具有保护生物多样性、促进可持续发展等多重效益的解决方案。

各国林业和草原应对气候变化的目标、政策与行动体现在国家自主贡献（NDCs）和国家长期温室气体低排放发展战略（LTS）之中。一方面，在已提交UNFCCC的186份NDCs文本中，仅有39个缔约方明确了林业目标、减排数值或路径，其中仅有3个发达国家，即澳大利亚、日本、挪威，其余均为发展中国家，如中国、印度、巴西、印度尼西亚等。这些国家贡献了2010年全球土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）净排放量的76.2%。中国政府承诺相对于2005年，2030年增加森林蓄积量60亿m3；印度政府承诺通过加大造林力度，到2030年增加25亿～30亿 t CO2贮量；巴西政府将加强《森林法》执法，实现巴西境内亚马孙流域“零”非法采伐，并对减少植被碳排放行为进行补偿。另一方面，目前有加拿大、德国、墨西哥、美国、贝宁、法国、捷克、英国、乌克兰、马绍尔群岛和斐济共29个缔约方提交了国家LTS文本。例如，美国在LTS文本中提出了涉及农业、畜牧业、林业（森林）、草地、湿地、城市规划、生物质能源、木质林产品等方面的减排和增汇，针对林业，提出了造林、再造林、减少毁林（林地转换为其他用地）、森林可持续经营、农林复合经营、减少自然干扰等措施，以及草地集约化管理、加强湿地（特别是沿海湿地）的保护；此外，还提出了市场机制、补偿机制等激励措施，以及对提高土地利用的效率、降低不确定性、加强MRV体系的科学支撑保障。

3.2  全球气候治理新格局下我国林业和草原发展的关键点

为实现我国碳达峰与碳中和目标，应当遵循自然生态系统演替规律，充分发挥森林等生态系统对二氧化碳等温室气体的吸收功能、存储功能、替代功能和适应功能。在全球气候治理新格局下，林草应对气候变化的关键点在于聚焦增汇减排、加强战略谋划、统筹保护和发展、创新科技支撑和加强监测核查。

1）谋划设计林草业应对气候变化路线图。根据习总书记提出的碳达峰、碳中和目标和“两步走”战略设想，建立目标导向倒逼机制，以2030年前碳达峰为中期目标，以2060年前实现碳中和为最终目标，把2021—2060年的40年时间分解为4个阶段：第1阶段（2021—2030年）实现碳达峰，第2阶段（2031—2040年）核心目标为碳排放大幅度下降，第3阶段（2041—2050年）主要高碳排产业碳排放降至趋于零，第4阶段（2051—2060年）实现碳中和目标。按照碳达峰、碳中和目标，研究谋划林草“碳中和”远景战略，制定各阶段林草碳汇的目标指标以及主要途径和政策建议。加强“十四五”时期林业草原保护与发展碳达峰、碳中和的行动方案制定，明确林草增汇减排的预期目标、主要任务和配套措施，各地林草部门主动履职尽责。

2）制定我国森林碳汇增长中长期规划。加强我国林草碳汇增长潜力的预测与模拟。森林碳汇的增长路径将会对碳达峰目标产生影响：如果森林碳汇的增长在2030年之后放缓，意味着其他排放部门在2030年继续减排才能实现达峰目标；反之，实现达峰目标只需要其他部门在2030年维持排放量即可。因此，既要科学分析预测未来40年森林碳储量存量和增量的变化趋势，还要分区分时，立足自身并结合其他行业。例如，西北地区以植树种草的增绿为主攻方向，南方集体林区以森林质量精准提升的提质增效为主攻方向，此外，山水林田湖草沙等生态系统保护和修复也将带动碳汇能力的提升。基于未来林草碳汇增长曲线，应制定符合我国国情、林情的森林碳汇中长期发展规划，明确不同未来情境下、不同地区、不同发展阶段的政策着力点，推动林草业应对气候变化路线图落地实施。

3）健全生态产品的价值实现机制。与能源、工业、钢铁等领域的碳减排与碳中和路径不同，生态系统碳汇具有多种功能，能够发挥多重效益，既有明显的碳汇效益，还有保护生物多样性、增加农民生计和生态扶贫的综合效益。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，调动全社会力量造林种草，增加生态碳汇、提供就业机会、巩固生态扶贫成果、促进乡村振兴。鼓励私营部门加大参与力度，以碳排放权配额市场和碳中和自愿市场并行原则，鼓励高碳排放企业购买生态碳汇。把生态碳汇补偿与巩固扶贫成果紧密结合，完善造林、森林抚育、生态保护和修复等林业补贴政策，加大贫困地区生态建设和修复力度，探索生态脱贫的新路子。

4）研发推广绿色低碳能源和材料替代。为了实现碳达峰、碳中和目标，我国在制定碳达峰行动方案和碳中和战略规划时，要将技术创新驱动放在高质量增长的核心位置，在世界经济的绿色低碳转型中抢占技术优势和市场。林业生物质能源和木竹结构替代是林草行业服务碳中和目标的重要领域。加强林业生物质发电、制气、制氢技术以及碳捕集利用与封存技术的研发，大力发展木本能源，启动生物质能源加工项目，结合低碳城市、低碳园区试点建设，提升生物质能源产业发展水平。制定木竹结构技术支撑、品牌建设、市场推广的战略发展规划，积极拓展木竹在建筑、装饰、管道等方面的应用，在有条件的地区和自然保护地一般控制区率先推广木竹建筑，由点及面，带动产业发展。

第一作者：陈雅如，高级工程师，主要从事国家自主贡献、森林碳汇生态补偿领域研究。

通信作者：赵金成，教授级高级工程师，主要从事林业和草原应对气候变化领域研究。

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