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摘要：森林是重要的水库、钱库、粮库和碳库，蕴含着巨大的生态服务价值。生态产品价值实现不足使正在深化的国有林区、国有林场和集体林权改革成效大打折扣。文中将生态产品价值实现划分为生态系统服务支付（生态效益补偿）、生态产品权属交易、生态溢价和生态产业等基本路径，在此基础上梳理国内外探索生态产品价值实现路径的实践做法，针对存在的问题提出了完善森林生态产品价值实现路径的政策建议，为进一步明确和丰富我国生态产品价值实现路径提供参考。

关键词：森林生态产品，价值实现，路径，生态溢价，推动保障机制，中国

作者：刘 浩    余琦殷

生态产品供给短缺且亟需升级，是我国社会发展面临的瓶颈之一。森林是重要的水库、钱库、粮库和碳库，蕴含着巨大的生态服务价值。林区是生态产品价值实现的主战场，森林生态产品价值实现成为推动乡村振兴、区域协同发展、打通经济循环堵点和断点的关键，生态产品价值实现不足使正在深化的国有林区、国有林场和集体林权改革成效大打折扣。本文将针对目前我国森林生态产品价值实现存在的问题，依据国内外最新研究进展与实践经验，通过对现有各类生态产品价值实现路径进行梳理、划分和分析，提出完善森林生态产品价值实现路径的政策建议，为进一步明确我国生态产品价值实现的基本路径提供参考。

生态产品的概念最初来源于生态系统服务并逐渐转变为如何作为商品在潜在市场上兑现。我国政府层面最早在2010年的《全国主体功能区规划》中对生态产品进行了定义。本文借鉴相关文献对生态产品作出定义：生态产品是指人类从生态系统中获益，包括提供的食物、水等有形产品，在气候等方面的调节功能，以及土壤保育、养分循环等方面的支持功能和娱乐美学的文化功能。生态产品的经济特征以及不同的供给和消费方式，决定了生态价值实现的基本途径。实现路径选择不但要关注生态产品价值总量，而且要考虑其价值结构。同时，生态产品价值实现路径还应视产品属性而定，对于纯公共产品（如生态效益）属性的价值由政府主体实现，准公共物品属性的由政府和市场主体共同实现，私人物品属性的由市场主体实现。其中，生态产品价值实现的市场化路径主要为生态物质、文化产品的直接交易以及自然资源资产权属交易，政府路径主要为生态保护专项转移支付和专项补偿、政府投资或购买和税收调节，生态产品价值实现的具体形式包括经营开发利用、生态保护补偿、生态权益交易、资源产权流转、资源配额交易、生态载体溢价、区域协同开发和生态资本收益。

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国外生态产品价值实现路径梳理

在国际上，生态产品价值实现长期受到广泛关注。其一般做法是通过创建市场或准市场并制定交易规则将供给方和需求方以合约形式联系起来，实现生态产品的交易。通过梳理发现，国外生态产品价值实现路径可划分为生态系统服务支付、生态产品权属交易、生态溢价和生态产业4种类型。

1.1生态系统服务支付

近年来，生态系统服务支付（PES）取代综合生态系统管理（IEM），逐渐成为促进生态系统服务供给的重要措施，也是被运用最为广泛的生态效益补偿模式。基于“征收税费+生态补偿”的机制，各国政府陆续启动了一批以财政手段为主的PES项目，如美国土地休耕保护计划、哥斯达黎加环境服务付费项目等，通过税收建立生态补偿转移支付专项基金，激励土地经营主体自愿改变生产方式。虽然PES项目常被批评缺乏市场化运作机制，且产生了多重而不确定的效果，但仍被视为改善生态系统和实现生态系统服务价值最有效的途径之一。

1）美国土地休耕保护计划。1985年，美国启动土地休耕保护计划（CRP），目的是提高土壤生产力、保护水质、减少风力侵蚀和创建野生动物栖息地，政府通过与土地所有者签订10～15年的合同，要求其停止农业生产并发放补贴，补贴标准以投标竞价的方式确定。

2）哥斯达黎加环境服务付费项目。1996年，哥斯达黎加颁布了《森林法》，建立了全国性环境服务付费制度，规定“来自于天然林、树木种植、经济林种植所提供的固碳、水资源保护、生物多样性保护以及观光风景服务可以得到补偿”，补偿标准根据土地利用的机会成本确定，合同期一般为5年，到期后根据监测和评估结果进行下一期合同谈判。

3）美国政府直接购买私有林。1911年颁行的威克斯法案授权美国政府利用财政资金收购私人或其他组织所有的森林，并将其纳入国有林进行管理，通过建立自然保护区或森林公园的形式，强化对重要森林生态系统的保护。

1.2 生态产品权属交易

权属界定和机制设计能够使更多类型的生态系统服务实现直接交易。作为生态产品权属交易的重要模式，国际碳交易的兴起源于《京都议定书》设立的清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和排放贸易（ET）3项重要机制，此后，降低毁林和森林退化减排（REDD+）也逐渐成为全球碳市场的重要组成部分。近年来，碳汇交易在应对气候变化方面取得显著成效。同时，其他形式的配额交易创新模式，如生物多样性配额交易、湿地缓解银行等发展迅速。

1）摩尔多瓦碳汇交易机制。摩尔多瓦在已退化的土地和公共农业用地上开展造林及森林恢复活动，产生的碳信用额度由世界银行生物碳基金（BioCF）等国际机构购买。碳汇交易和碳信用额度使生态价值得以实现，且将碳汇交易收入进一步用于防止水土流失、减缓土地退化以及恢复濒危野生动物栖息地等方面。

2）美国“生物多样性配额”市场。1995年，为了保护濒临灭绝的生物物种，美国加利福尼亚州建立了自然保护银行机制。在获得保护物种补偿积分后，土地管理者可以出售积分获取收益，积分也可以用于补偿国有基础设施建设项目和私人建筑项目对生态造成的不利影响。该机制激发了土地所有者参与保护的积极性。

1.3 生态溢价生态溢价的概念

最早源于生态标签认证，其本质是将减少污染或提升生态系统服务功能的正外部性通过产品标签或认证的溢价形式转移给消费者，从而鼓励厂商以更加绿色可持续的方式进行生产活动。1978年，联合国环境规划署首次推出“蓝色天使”生态标签，随后生态标签的内涵和实践不断得到拓展。其中，法国国家公园品牌认证具有较强代表性。法国政府基于生态文化服务价值设计了国家公园特许经营机制，探索形成公私伙伴合作关系。在国家公园的监督下，鼓励当地居民开展旅游、餐饮、纪念品销售等经营性活动，通过国家公园品牌认证提高产品和服务的价值。2015年推出集体品牌“Esprit parc national”，已开发了超过1 000种产品或服务。同时，国家公园联盟根据不同行业的特点制定了差别化的特许经营市场准入清单，以国家公园产品品牌价值增值体系为依托，引导社区企业和个人自愿参与。

1.4 生态产业

对于具有私人属性的生态产品，供需关系完全由市场决定，政府主要发挥引导和调控职能。在生态产品和服务价值实现过程中，以资源利用为主的生态产业具有基础性作用。在国际领域，一些国家加强了对木材等传统产业的扶持，也在推动生态资源向多功能复合利用转型。

1）日本木材产业扶持政策。通过木材利用积分制度鼓励民间使用本地木材，从而提升国产材需求。实施林木采伐权制度改革，建立特许经营权管理机制，确保森林经营者在一定期限内能够稳定地采伐木材。创建“森林环境税”和“森林环境让与税”，将税收收入用于支持间伐活动、培养林业人才、稳定行业劳动力供给、宣传普及木材利用和促进森林整备等方面。

2）俄罗斯精品生态旅游。在可持续发展的框架下，俄罗斯将生态旅游作为保护和支持自然保护区发展的重要手段，充分利用生物多样性和景观资源，发展具有区域特色的精品生态旅游产业，包括动物、植物、景观、地理、人文等多种元素的科教旅游、骑马、登山和探险旅行，开发生态旅游小道游览以及学生实践、夏令营等活动，建立生态旅游认证体系，同时加大向国际市场宣传推广生态旅游产品的力度。

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我国森林生态产品价值实现路径探索

与国际上的生态产品价值实现路径相似，国内的森林生态产品价值实现大致可以划分为生态效益补偿、生态产品权属交易、生态溢价和生态产业4种基本路径。

2.1 实施多元化生态效益补偿

在大多数情况下，生态效益具有公共产品属性，很难通过市场机制直接交易，需要在政府主导下对生态效益的供给方进行补偿。2016年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，中共十九大明确提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”；2021年，中办和国办印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。长期以来，我国在生态补偿机制路径方面进行了大量探索。目前，包含森林资源在内的生态效益补偿主要有以下模式：

1）中央对地方的各种专项补偿。主要包括林业重点工程补贴、公益林补偿、自然保护地居民“退出补偿”等。1998年以来，我国陆续启动了天然林保护和退耕还林等林业重点工程，以中央政府投资为主导，购买生态系统服务。2004年建立了中央财政森林生态效益补偿基金，对国家重点公益林进行生态效益补偿。同时，在国家公园等自然保护地实行“退出补偿”，采用政府赎买等方式，对合法存在的原住居民或经营主体保护生态的行为给予补偿。

2）以约束性指标（任务）创建的横向生态补偿。例如，重庆市探索提出了森林覆盖率横向生态补偿机制，将森林覆盖率作为约束性指标并设置相应的管控措施，形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，同时建立了完整的市场交易循环和清晰的各方权责，严格履行对“售出”森林资源的管护责任，确保交易获取的资金全部用于森林资源保护发展。

3）基于获益关系的流域性生态补偿。针对具有明确利益关系的区域，以“谁获益、谁补偿，谁污染、谁赔偿”为原则，兼顾赔偿与补偿，通过横向支付改变地区间生态保护收益格局。现行跨省流域横向补偿试点实施的类型相对单一，如在新安江流域安徽与浙江之间、黄河流域河南和山东之间实施的上下游生态效益补偿主要以省级政府之间签订补偿协议的形式，以省界断面水质水量为主要对赌依据，由中央政府引导、协同和监督补偿协议的签订和实施。

4）政府聘请生态护林员。生态护林员政策综合考虑了生态资源管护力量不足和贫困人口的脱贫需求，通过聘请建档立卡贫困户担任生态护林员，由中央财政或省级财政安排补助资金购买劳务参与森林资源管护，使贫困人口能够从生态保护修复中得到更多经济效益，进而实现了森林生态效益的转化。

2.2 强化生态产品权属交易

针对生态系统提供的公共物品或准公共物品，通过产权界定将其转化为私人产品属性，再以市场化手段交易实现其经济价值。森林生态产品权属交易包括林业碳汇和林地的使用价值等，由政府或第三方机构搭建平台并制定交易规则，交易双方和供需关系一般由市场确定。

1）林业碳汇交易。农户等林地经营主体将林地纳入林业碳汇项目，通过造林和改进森林经营，提高森林生态系统储碳固碳的能力，在政府或第三方机构搭建的交易平台和机制框架下进行交易并获得碳汇收益。例如，广州花都区实施公益林碳普惠项目，通过“政府+市场”模式显化了森林资源所提供的固碳释氧、减缓气候变化等公共性生态产品的价值，依托碳排放权交易市场体系和碳普惠机制，采取市场化方式将其转换为经济效益。

2）流转林地使用权和林木所有权。在明晰集体林的林地使用权和林木所有权的基础上，通过转包、出租、转让、互换、入股等形式流转林地承包经营权人或集体经济组织的林地使用权和林木所有权，进而获得流转收益。近年来，各地不断创新流转模式促进林权流转活动。例如，福建三明的林票制度和南平的“森林生态银行”，在不改变林地所有权的前提下，将零散化、碎片化林木资源集中储备到“森林生态银行”，实现了森林资源向资产的转变。

3）探索地役权模式。保护地役权制度是在不改变所有权的前提下实现对土地统一管理。例如，浙江实施了百山祖国家公园地役权改革，政府代表拟制的需役地权利人与当地居民签订保护地役权合同，确定正负面清单和动态补偿机制，若当地居民达到地役权合同约定的义务标准，将获得超额奖励。同时，保护地役权制度明确供役地权利人可以继续享有多种权利，如在同等条件下享有发展生态农业、生态体验、游憩的特许经营优先权。

2.3 促进生态产品溢价

在生态产品难以通过直接交易实现价值的情况下，可以通过价值转移使其他关联产品的价值得到提升，从而间接实现生态产品价值。生态溢价的交易双方和供需关系一般由市场决定，第三方机构或政府发挥“中介”职能。我国在2001年启动了森林认证工作，后续在打造绿色公共品牌、依托生态治理推动区域土地溢价方面也进行了一些探索：

1）强化森林认证。森林认证能够提升森林产品在国际贸易中的地位，提高生态产品的附加价值，增加了森林生态产品供给者的收益。目前，我国的森林认证包括森林经营认证等8个类型。2014年，中国森林认证委员会（CFCC）与森林认证体系认可计划（PEFC）互认，多款木质林产品和7大类非木质林产品加载CFCC/PEFC认证标识进入市场。

2）打造绿色公共品牌。依托良好的自然本底条件，促进生态物质产品和文化产品向品牌溢价型发展方式的转变，对符合生态、绿色标准的农林产品等进行冠名，打造绿色生态品牌或区域公用品牌。例如，绿色公共品牌“丽水山耕”提高了当地农林产品的社会关注度和市场认可度，大量开发周边产品和服务，提高了产品和服务的附加价值。

3）依托生态治理推动区域土地溢价。将生态修复与相关产业进行结合，通过修复生态系统、提升生态景观和环境质量，辅以相关产业开发实现生态溢价。例如，广州市对海珠湿地公园进行生态修复，通过修复受损的湿地生态系统新增了湿地公园等生态用地，改善了人居环境，增加了招商引资吸引力，显著提升了当地的土地价值。

2.4 引导生态产业融合发展

近年来，我国政府加强引导森林相关生态产业发展，国务院及有关部门陆续发布《关于加快林下经济发展的意见》《关于加快特色经济林产业发展的意见》《关于促进森林康养产业发展的意见》。在产业政策的驱动下，木材资源可持续利用、竹加工、特色经济林、林下经济、生态旅游、森林康养等产业实现融合发展，促进地方经济、解决社会就业和带动居民增收等社会经济效益得到充分发挥，使生态产业成为现有森林生态产品价值实现的主体和关键。

1）可持续利用木材资源。木材是森林的主体部分，也是重要的可再生资源。通过科学发展人工林和可持续利用，推动实现森林资源越采越好、越采越多。目前，我国开展了天然林保护和储备林建设等重点工程增加森林资源数量，通过加强森林经营精准提升森林资源质量，并不断优化林木采伐制度，使木材利用始终是森林生态产品价值实现中的重要一环。

2）特色经济林产业。依托传统区域优势，发展特色经济林、种苗花卉等特色经济林产业，通过推广特色经济林种植和基地建设，培育一批能带动农户长期稳定增收的优势特色产业，建成一批特色产品加工、服务基地。例如，江西的油茶、新疆的特色林果等经济林产业都取得了较好成效，成为带动当地农牧民致富增收的重要途径。

3）林下经济产业。借助森林良好的自然生态，依托自身资源优势，充分利用林下土地资源，开展农、牧、草、药等复合生产经营，使农、林、牧业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展，如湖北房县林下仿生培育天然中药材、江苏句容的林下种养殖实现了林药、林禽产业的有机融合，取得了良好的经济效益。

4）林产品制造与加工产业。引进科技含量高、精深加工能力强、产品附加值高、示范带动强的龙头企业进入林产品加工行业，带动产业转型升级，壮大产业规模，提高产业竞争力。例如，浙江安吉推动竹加工产业集群迈向产业链中高端，通过科技创新提升加工技术，加快竹产品升级，提高了产品附加值和综合效益。

5）生态旅游、体验、森林康养。以保护生态资源为前提，依托当地良好的生态环境和独特自然景观，采取生态友好的资源利用方式，打造精品生态旅游路线，发展与生态资源优势充分结合的自然教育、高端体验和森林康养产业。

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完善我国森林生态产品价值实现路径的思考

通过梳理国内外现状发现，近年来生态产品价值实现的路径不断得到丰富，但由于受到各种限制，国内很多森林生态产品价值实现路径停留在试点和探索层面，可借鉴、可推广、可复制的模式不多，导致生态产品价值实现总量不足。为加快推动生态产品价值实现，2021年中办、国办印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。但针对我国森林生态产品价值实现路径，仍需要从机制设计上去加以完善。

3.1 创新生态效益补偿机制

生态效益补偿是国内外运用最普遍的生态产品价值实现路径。就目前的情况来看，我国的生态效益补偿存在范围偏小、标准偏低、资金来源单一且严重缺乏市场化机制等问题，中央财政的公益林补贴标准完全无法匹配公益林发挥的生态效益。虽然对水域上下游等的生态保护建设补偿已有先例，但名为“补偿”实为“补助”，部分还存在机制难以持续的隐忧。因此，迫切需要推动纵向补偿与横向补偿相结合，形成“建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制”：一是保障中央财政直补的生态效益补偿，加大财政转移支付力度，逐步扩大范围；二是推动省级财政向地方的专项补偿或转移支付，强化对发挥生态效益较好的地方开展重点生态补偿；三是创新跨区域、流域的生态效益补偿机制，可借鉴重庆市森林覆盖率横向生态补偿机制，按照“保护者获益、受益者补偿”的原则，同时将企业或第三方机构等市场化元素引入生态补偿；四是强化多元化生态补偿模式，通过政府赎买、置换、收储等方式调整农户在自然保护地、重点生态区位中的林地，实现社会得绿、农户得利。

3.2 完善生态产品权属交易机制

在“双碳”战略背景下，林业碳汇是森林生态效益价值实现的潜力所在。近年来，我国在碳汇交易方面进行了一些探索，碳汇市场大框架已经初步形成，但还需要推动林业碳汇更大程度纳入国家碳排放权交易体系。应加快建立碳汇交易、排放权交易等生态资产市场，对林业碳汇增长潜力及相应政策进行精准评估，并完善林业碳汇交易机制。同时，鉴于集体林存在经营意愿低的现象，需要进一步推动林权有序流转，加快建立林地流转风险防控机制，推动林业新型经营主体实现高质量发展，着力探索“林票”、“森林银行”等推广模式。针对目前还处于探索阶段的地役权改革，进一步明晰林地资源权属，解决好林权纠纷等历史遗留问题，加大地役权制度供给，加强绿色金融创新对地役权改革的支撑力度。

3.3 探索生态溢价实现机制

在生态产品供给过程中，发达国家更重视生态产品价值提升，为此采用多种手段和机制有效提高了生态产品的经济价值，进而实现生态产品溢价。相比于发达国家，我国的森林生态产品溢价还处于较低水平且模式相对有限，需要探索生态产品溢价的多元化实现机制：一方面，加大力度推进森林认证，建立和规范生态产品认证评价标准，构建具有中国特色的森林生态产品认证体系，帮助森林生态产品进入高端市场，进一步推动生态产品认证在国际上的互认；另一方面，依托良好生态资源，着力打造区域公共品牌并加强品牌运营，借鉴“丽水山耕”等成熟运营模式，将规模小、分布广的生态产品进行聚合，提高市场影响力和品牌价值。

3.4 健全生态产业扶持机制

虽然近年来我国森林生态产业实现了快速增长，但对标高质量发展要求，森林生态产业发展水平仍总体滞后，存在发展模式粗放、产业链不完整、产品整体附加值低、缺乏区域特色、科技支持薄弱等问题，需要调整森林生态产业发展思路并健全相关扶持机制：一是促进森林资源培育效率提升。加强森林经营力度，推进国家储备林建设，着力培养储备乡土树种，加快对工业原料林、大径级和珍稀树种用材林发展的扶持力度。二是引导经济林产业结构调整。强化向森林要食物的理念和要求，结合低产低效林改造调整经济林产业结构，有序推进木本粮油生产基地建设。三是优化林下经济产业模式。推动林下经济规模化、集约化、专业化经营，探索建立林下经济标准体系，强化林下经济质量和品牌建设。四是鼓励林产品加工实现绿色转型。巩固传统优势产业，加快发展新兴产业。提升木竹加工产品品质，加强木质纤维原料、木本淀粉植物开发利用，扩大林业生物质能源原料供给。五是整合生态旅游和森林康养资源。对生态旅游与森林康养、生态文化、自然教育、休闲度假、山地运动等进行整合升级，打造生态旅游和森林康养精品。

3.5 强化生态产品价值实现推动保障机制

推动森林生态产品价值实现，除了优化各种价值实现路径相关机制，还需要强化生态产品价值实现的推动保障机制：一是建立森林生态产品价值核算评估机制，为建立生态效益补偿、生态环境损害赔偿、生态产品权属交易等制度等提供科学依据。二是建立森林生态产品价值实现财政专项投入机制。加大推动生态产品价值实现的资金投入力度，通过竞争性分配方式确定扶持范围并进行相应考核。三是建立森林生态产品价值实现调控机制。推动以资产保值增值为前提的森林生态产品价值实现路径发展，综合调控不同森林生态产品价值实现路径的规模、速度和具体方式。四是完善森林生态产品价值实现法制保障机制。加强与生态产品价值实现相关的法制保障，明确森林资源资产的权属关系和生态产品市场主体的责任和义务，权衡各方利益关系，强化森林生态产品市场监督和执法，降低生态产品的交易成本。五是完善森林生态产品价值实现利益共享机制。建立多元主体分工协作机制，组建林业产业化联合体，完善产业链价值，增强林业龙头企业带动能力，提升林业专业合作组织服务能力，增强家庭林场、专业大户和普通林农的生态产品供给能力，强化各类林业经营主体间的互助和利益共享。七是建立森林生态产品价值实现示范推广机制。启动森林生态产品价值实现示范县、乡、村建设，构建生态产品价值实现交流服务平台，提高森林生态产品价值实现推广效果。

第一作者：刘浩，男，国家林业和草原局发展研究中心高级工程师，研究方向为林业经济;

通信作者：余琦殷，男，助理研究员，研究方向为生态安全。

文章来源:林业知识服务

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