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媒体：生态学人  作者：内详

导言

林地是土地资源的重要组成部分，是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础。长期以来，在我国，林地一直作为森林资源的重要组成部分或森林资源的后备空间，一同纳入森林资源管理。但是，由于国土部门和林业部门的林地划分标准存在差异，以及社会公众对林地概念和范畴的理解不同，给林地保护管理带来诸多问题。主要体现在以下两个方面：

第一，在国土数据发布后，其中林地数据与林业部门林地数据存在较大的差异。

第二，农民以自主经营为主的情况下，耕地造林或者林地农用等现象频繁发生。

目前，各地积极开展国土三调数据和森林资源管理“一张图”融合工作，各地的进展也各不相同。不管是融合期间还是融合后，林地界定、林地保护、土地规划管理等都会面临一些新情况和新问题。

第一章

国际上对林地的认定

目前，世界各国和国际组织往往是从定义“森林(Forest)”的角度来理解“林地( Forest Land)”的内涵，而不同国际组织、不同国家对森林的定义不同。归纳起来可分为3 类:

一 、基于行政的定义

二、 基于土地利用的定义

三、 基于土地覆盖的定义

有的国家采用基于行政的定义，即通过法律、法规、行政命令划定森林区域，或规定某些行政部门管理的土地为林地，这些土地以经营森林为主，但不一定只有森林植被覆盖，可以存在草地、农地或内陆水体，如孟加拉、不丹、博茨瓦纳、中非共和国等。有的国家采用基于土地覆盖的定义，有森林覆盖的区域才界定为森林，如印度等。有的国家采用基于土地覆盖结合土地利用的定义，森林包括有森林覆盖的区域和规划用于发展森林的土地，如中国、美国、加拿大、日本、澳大利亚以及欧盟国家等。

从国际组织的森林定义看，早在1958 年，联合国粮农组织( FAO) 采用了基于土地覆盖的界定标准。即凡是生长着任何大小林木为主体的植物群落，不论采伐与否，只要具有木材或其他林产品的生产能力，并能影响气候和水文状况，或能庇护家畜和野兽的土地，都称为森林。在2001年及以后的全球森林资源评估中，FAO采用以土地覆盖为主、土地利用为辅的定义方式，联合国生物多样性保护公约(UNCDB)、联合国环境规划暑(UNEP) 等国际公约或组织均采用这一定义( FAO，2010)，即林地包括森林和其他林地。其中，森林指面积不小于0. 5hm2，树高超过5m，郁闭度不小于10% 或者今后能达到以上标准的土地，生长有林木的农地或城市用地除外。其他林地，指除“森林”以外的其它林地，面积不小于0. 5hm2，树高接近或超过5m，郁闭度为5%～10%;或者灌木丛、矮树和树木综合覆盖度超过10%的土地;生长有林木的农地或城市用地除外。FAO 的林地标准，主要取决于两方面确定:一是有树木覆盖，二是没有其它主导用途。

婆罗洲的野生动物

来源

wildlife diary

第二章

我国对林地的认定

本文所采用林地的定义都来自于法律、标准和技术规程。从管理部门来分，分别是国土部门和林业部门。

林地，用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林以及竹林、灌木林地、疏林林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、森林经营单位辅助生产用地和县级以上人民政府规划的宜林地。

——《林地分类》（LY/T 1812-2009）

林地，用于林业生态建设和生产经营的土地。

——《林地分类》（LY/T1812-2021）

林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

——《中华人民共和国森林法实施条例》（2018年）

林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

——《森林法》（2019年修订）

林地，生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。

——《林资源连续清查技术规程》（GB/T 38590-2020）

林地，指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。不包括生长林木的湿地，城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林用地。

——《林地保护利用规划林地落界技术规程》（2022修订版）

林地，指生长乔木、竹类、灌木的土地。包括迹地，不包括沿海生长红树林的土地、森林沼泽、灌丛沼泽，城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。

——《自然资源部办公厅关于印发自然资源统计调查制度的通知》（自然资办函〔2019〕1235号）

林地，指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。包括迹地，不包括城镇、村庄范围的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。

——《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）

林地，指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。包括迹地，不包括城镇、村庄范围的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。

——《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019)

从我国对林地的定义看，我国林地概念基于“现状论”、“目的论”、”规划论“和”综合论。

一、现状论

“现状论”界定林地的理论基础源主要是林地的特征----“森林”覆盖，认为林地的“森林”覆盖没有继承性，只有现实性。即现状有“森林”的土地就是林地。

《林资源连续清查技术规程》（GB/T 38590-2020）、《自然资源部办公厅关于印发自然资源统计调查制度的通知》（自然资办函〔2019〕1235号）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）和《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019)等，就是基于这种“现状论”,按照现状有“森林”的就是林地这一观点来界定林地并调查、落界。

二、目的论

“目的论”界定林地的理论主要基于土地的用途。用于林业生态建设和生产经营的土地为林地。

《林地分类》（LY/T1812-2021）基于目的论。

三、规划论

“规划论”界定林地的理论基础主要是林地的用途----“规划用途”。认为经过有效的规划所确定的用于“发展林业”的土地就是林地。对一个国家或一定地区范围而言，按照生态、经济与社会发展的现实、前景和需要，在空间上、时间上对“发展林业”这种土地的特定利用目的做出的总体安排和布局，从而确定土地的林业用地方向。从“规划论”看，“林地”与“林业用地”是等同的。

《中华人民共和国森林法》（2019修订）和《林地保护利用规划林地落界技术规程》（2022修订版）定义的关键词是“规划确定的”，实质上就是林地界定的“规划论”。

四、综合论

“综合论”界定林地的理论基础主要3是林地的法定属性。即在一定的时间阶段内，林地的法定属性是有继承性的。是不是林地？不能仅看即时状态是否有“森林”植被覆盖，而应看一定的时间阶段内土地的法定用途与属性，例如：是否有林地林权证、土地承包证等不动产证书；还应看一定时间阶段内土地的规划属性是否是林业用地？

总之，“有树不一定是林地，没树也不一定不是林地；山地不一定是林地，平地也不一定不是林地。”对于公众而言，大部分情况下可以通过外貌去判断是否是林地。对于具体专项项目而言，林地的范围红线必须由林业部门提供。

第三章

林地界定标准差异引起的数据统计及空间分布差异

本文所采用林地的定义都来自于法律、标准和技术规程。从管理部门来分，分别是自然资源部和林业部门。自然资源部的标准更倾向于“现状论”，林业部门的标准更倾向于“规划论”和“目的论”。这也是国土三调数据和林业的林地数据差异的主要原因。以广西某县为例分析结果。

一、林地小班数量大幅增加

2021年森林资源管理“一张图”年度更新工作同步开展与国土三调成果对接，通过高清遥感影像结合实地核查，对某县全部小班进行认真核实、查清原因，本着实事求是的原则进行纠错和处理，将已经不符合原地类性质的小班都做了相应的变更（核实修改小班地类、权属、森林起源等关键性因子，完善优势树种、平均胸径、森林类别等其它因子，并填写变化原因），最后得出某县本期林地小班总数575829个，较前期（261688个）增加314141个，增幅120.04％。

二、林地面积增加（有些地方是减少）

林地总面积216785.93公顷，净增加9846.17公顷。其中：非林地转为林地新增林地面积33986.8公顷，林地转为非林地减少林地面积24140.64公顷。

有林地面积净增加20260.6公顷，灌木林地面积净减少6753.03顷，未成林造林地面积净减少15.53公顷，疏林地面积净增加445.62公顷，无立木林地面积净减少3826.5公顷，苗圃地减少3.87公顷，其他林地面积净减少261.12公顷。

第四章

林地界定标准修订及相关管理完善建议

一、重视数据融合工作，以“三调”数据为底板

国土“三调”成果已经正式公布，数据对接融合工作正在抓紧展开。需要特别指出的是，与国土“三调”数据对接融合，不是简单的数字算术，而是一场深刻的数据革命，对我们各项工作将带来革命性影响。我们要以“三调”数据为底板，实行多维度、全方位对接融合。首先是数字对接。要把专项数据放在国土空间数据“一张图”中，把国土空间数据放在专项数据“一张图”中看属性、找关系。其次是空间对接。要以系统思维，逐一确认国土资源调查数据指向空间所属的生态系统，以及森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、荒漠化生态系统、农田生态系统、城镇生态系统的空间关系。“三调”数据中缺少“宜林地”，而各级政府确认过的“宜林地”在哪里？再次是政策对接。自然保护地管理、天然林保护修复、公益林生态补偿、科学造林绿化、退耕还林还草、林地草地湿地用途管制、荒漠化土地治理、封山禁牧、商业林地经营等政策落地都具有空间指向。要把政策措施落实到空间，落实到权属所有者。最后是观念对接。正像林地不等于森林一样，草地也不等于草原。要通过对接融合，确定森林面积、草原面积，科学计算出森林覆盖率、林草覆盖率。林地、草地、湿地、荒漠化土地、自然保护地是国土空间中的生态空间。我们的所有工作，最终都要落实在生态空间上，所有工作成效最终都表现在生态空间上。我们要在生态空间上精准施治，就要熟悉每一寸生态空间。要把国土资源观念与生态系统观念融合起来、统一起来，系统治理生态空间，保护修复生态系统，促进生态系统健康高效。

二、统一具体认定口径，建立统一分类标准

为使林业部门和自然资源部关于林地的统计面积能在一定程度上保持一致，以共同回应社会关切，首先应统一关于林地认定的具体口径，比如红树林属不属于林地？《自然资源部办公厅关于印发自然资源统计调查制度的通知》（自然资办函〔2019〕1235号）认为红树林不是林地，而《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）和《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019)认为红树林是林地。

确立土地分类的原则，明确划清现状与规划的关系。基于土地覆盖和土地利用现状确定土地现状，界定林地、耕地、草地等地类标准。基于土地利用规划、林地保护利用规划划定行业土地管理范围，即林业用地范围为现状林地和规划的宜林地，农业用地范围为现状耕地和规划耕地，建设用地范围为建造建筑物、构筑物的土地和规划允许建设用地范围等。在农业用地、建设用地范围内的森林可以计入森林覆盖率，但该区域土地不是林业用地，不归林业部门管理。这样可确切掌握一定区域内各行业管理范围的土地覆盖和利用现状，有利于评估行业管理范围的土地保护利用状况。