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生态保护红线与自然保护地的关系

生态保护红线与自然保护地的关系‍‍‍

在新的国土空间规划体系下，本来是想实现一张蓝图干到底、一根红线管控全局，避免多头管理、重复管理和交叉管理，但目前来看，生态保护红线与自然保护地还不是完全对应关系，也就是说，并不是所有的自然保护地都划入了生态保护红线，也不是划入生态保护红线范围内的区域都设置成自然保护地。一方面，是由于当时划定生态保护红线时并不是完全依托各类自然保护地，有些地方主要靠电脑分析现状地类数据由机器自动形成生态保护红线，另一方面政策时点并不完全一致，全国自然保护地整合优化方案还在逐级报送审批中，当然，从目前的政策尺度上来看，也不是所有的自然保护地都必须要求划入生态保护红线。

各地的生态保护红线初步成果都是2018年起国家环保部留下的。2022年4月，自然资源部发布《在全国开展“三区三线”划定的函》（自然资函[2022]47号），并印发《全国"三区三线"划定规则》。2022年8月16日，自然资源部、生态环境部及国家林业和草原局发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）：生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。据2023年4月23日央视《新闻联播》报道：自然资源部表示，我国全面完成了生态保护红线的划定，有关监管工作也取得积极进展。

2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》：制定自然保护地分类划定标准，对原有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

2023年3月6日，国家林业和草原局、自然资源部及环保部三办公室联合发布《关于报送自然保护地整合优化方案的函》（办函保字〔2023〕33号），各省、直辖市、自治区按照要求于2023年4月10日前已将本地《自然保护地整合优化方案》完成省级公示并报送到国家林业和草原局。2024年10月15日，国家林业和草原局、自然资源部发布《关于全国自然保护地整合优化调整情况的公示》：整合优化前，全国共有自然保护地9240处。整合优化后，全国共有自然保护地 6736 处，其中，国家公园5处，原国家公园试点区5处；自然保护区1527处；其他为各类自然公园（含风景名胜区）。

从目前已经划定的生态保护红线与三个层次自然保护地的对应关系来看：

第一层次的国家公园必须全部划入生态保护红线；

第三层次的自然公园会部分划入生态保护红线。2023年10月9日，国家林业和草原局发布《国家级自然公园管理办法(试行)》（林保规〔2023〕4号）第五条规定：国家级自然公园应当纳入生态保护红线，这里用了“应当”，而不是“必须”；2023年11月14日，国家林业和草原局发布的《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿）第三条规定：风景名胜区范围内生态功能重要、生态环境敏感脆弱的区域，应当划入生态保护红线，按照一般控制区管控，这里也用了“应当”，而且是指风景名胜区内的部分区域即“敏感脆弱的区域”，且按一般控制区管理。后续估计还会有相关省份制定本省的省级自然公园管理办法，涉及生态保护红线的说法必然会更加宽松一些；

第二层次的自然保护区会被全部划入生态保护红线的可能性较大，目前还只是猜测，因为1994年12月1日起实施、2017年10月7日修订的《中华人民共和国自然保护区条例》虽已列入今年自然资源部立法计划，但何时出台还有一段时间，一是管理部门的重大调整，二是新的自然保护区与原有的内涵发生了根本性变化。