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摘要

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要建立国家公园体制，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）则对此进行了明确的部署和要求。从目前相关部门、机构和地方的动态和声音来看，“部门争权、地方争利”等现象进一步加剧。为推进国家公园体制的有效运行，实现中央的战略意图，必须从理念上树立国民共享的发展导向，从实践上确立国家主导的实施路径。

牧青行摄/天光水影

新疆天山天池

国家公园是最能代表一个国家自然文化遗产中最经典的部分，是国家的山水脉络、国家形象、甚至国家的发展历史的集中呈现地，是国家自然文化脉络的精华所在，是文明传承的核心载体。建立国家公园体制，对科学保护和利用国家自然文化遗产地、维系并传承国家自然文化脉络，具有重要战略意义。目前全世界1万多处国家公园，大部分都被纳入世界自然文化遗产保护名录或国际生物圈保护区网络，成为所在国家和地区旅游经济的主要支撑点和可持续发展示范区。建设国家公园体制有助于提升我国遗产地管理水平，并提升我国在相关领域的国际话语权。从目前国际经验来看，国家公园管理可以分为三大模式：中央集权型（以美国、挪威等国家为代表）、地方自治型（以德国和澳大利亚为代表）和综合管理型（以日本、加拿大、英国为代表）。无论采用哪种管理模式，各国各地区都普遍坚持公益性、国家主导性和科学性三大根本特性，其中公益性是国家公园设立的根本目的，包括为公众利益而设、对公众低廉收费、使公众受到教育、让公众积极参与等方面。而国家主导性和科学性则是践行公益性的两大保障，其中国家主导性要求国家确立、国家管理、国家立法、国家维护和爱国主义教育。科学性则要求建立科学的国家公园体系、科学的规划、科学的分区和科学的经营利用等。

01

发展理论缺位下的我国国家公园实践的多元探索

2006年，“香格里拉国家公园——普达措”在云南正式试运行，这是我国大陆首个真正按照国际规范模式进行建设、管理、保护的国家公园。2008年，国家林业局在云南开始国家公园试点省建设。2008年，环保部和国家旅游局共同为黑龙江汤旺河国家公园挂牌，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。2012年，贵州省宣称将投资3万亿元，打造“国家公园省”。2014年初，环保部先后批复了多个地方试点建设国家公园的要求。已经或正在使用“国家公园”概念的还有江西庐山、吉林拉法山、拟建中的四川龙门山等。

事实上，除了以上正在以“国家公园”为名的实践探索外，与国家公园性质类似的遗产地管理与促进体系在我国还有九个：文物保护单位（含考古遗址公园）、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区。其中，自然保护区建设始于1956年，截至2013年年底，共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个，其陆域面积占全国陆地总面积的14.77%，也占了中国自然和文化遗产地的大多数。1979年，国务院明确中国风景名胜区的维护与建设，由城市建设部门归口管理。1980年代末，原建设部风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局（National Park Service）沟通交流时，将中国的国家级风景名胜区译为China national park，并逐渐在国际交流与合作中成为外方广泛认可的中国国家公园管理机构，但无论中央的“三定方案”还是相关法规，均没有明确风景名胜区是中国的国家公园。

目前，我国尚未出台专门针对国家公园的法律法规，现有的《森林法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法律法规，各有侧重、缺乏针对性。如果在自然保护区、风景名胜区、地质公园等遗产地基础上建立国家公园，则可能会出现同一国家公园隶属不同行政层级和不同系统的管理机构。条块分割的混乱造成权责不清，管理权与经营权不分，设置国家公园的初衷也就难以实现。值得关注的是，中央对国家公园的保护性投入不足，地方的投入更多关注直接管理成本，部分遗产地管理机构自负盈亏，容易造成追求经济利益而对资源过度开发利用的情况。

02

国家公园上升为国家战略后，“部门争权、地方争利”现象进一步加剧

（一）实践中多方探索，理论上百家争鸣

十八届三中全会之后，围绕建立国家公园体制的探索、研讨便在不同的部门间各自展开。国家发改委于2014年5月开始召集相关部委和专家学者进行多次研讨，牵头研究建立国家公园体制的思路，制定试点方案。住建部于2014年2月和4月分别组织了国家公园体制研究座谈会和学术沙龙，探索研究依托国务院批准设立的国家风景名胜区建立国家公园体制的可行性和基本路径。国家林业局于2014年4月与云南省人民政府、世界自然保护联盟共同主办国家公园建设研讨会，并达成“国家公园昆明共识”。环保部正在陆续发函，同意部分地区的国家公园试点。学术机构和专家学者也通过举办各种学术研讨会的形式，从理论实践和国际经验等角度，探讨我国建立国家公园体制的基础理论和基本路径等问题。

（二）“部门争权、地方争利”正在影响国家公园战略目标的实现

建立国家公园体制是一项复杂的系统工程，需要多部门发挥职能优势，并广泛采纳专家学者的建议。从这个意义上说，多方探索百家争鸣是必须的也是有益的过程。但是，部门之间过分强调主管遗产地类型的重要性，并建议在该遗产地类型的基础上构建国家公园体系的排他的设想，难免有“部门争权”之嫌。

地方围绕国家公园的响应显得更加积极和主动，2014年，环保部发函同意浙江省仙居县、开化县开展国家公园试点，还有许多地方的遗产地，正在向主管部门申请国家公园的试点。此前被称为“国家公园”的项目，确实给地方带来了可观的经济效益。云南香格里拉普达措国家公园2006年试运行后，2007年收入便达到1.05亿元，在此之前的年总收入不过几千万。黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年，仅门票收入便达到180万元，是前一年门票收入的3倍。地方围绕国家公园的积极响应值得肯定，但不能走向“地方争利”。

03

科学建立国家公园体制，必须在理论上树立国民共享的战略导向，在实践中确立国家主导的战略路径

（一）由国家主导，完善国家公园体制的顶层设计，统筹保护与开发、规划与建设、试点与推广的关系

国家主导，是国家公园体制的建立根本。现阶段，建议由国务院牵头成立由发改委、旅游局、林业部、住建部、财政部、环保部、文化部等相关部门组成国家公园领导小组或者部际联席会议制度，从法规制定、资源整合、体制完善、资金保障等方面统筹安排，逐步梳理目前条块分割严重等现状，并最终建立完整、独立、高效的国家公园体制，维系并传承国家自然文化脉络。

制定相关法律法规。启动相关立法工作，尽快出台《国家公园法》，目前可由国务院通过《国家公园条例》，使之成为建立国家公园体制的法律基础。明确国家公园在管理体制、土地权属管理、认定标准、区划分类、规划制定实施、开发管理模式、资金筹措运行、管理人员与志愿者体系建立、公众监督与参与机制、综合行政执法等各方面内容。在此基础上制定《国家公园总体规划技术规程》等技术规范，明确国家公园总体规划编制的基本方法、内容的技术性和原则性要求。

整合资源形成合力。根据国家公园的资源禀赋、土地权属、社区分布和民族文化特点，可选择现有符合条件的一些自然保护区、各类公园，先上收为中央政府直属，然后再进行整合建立国家公园。同时，逐步推进各部门实现体制调整和权属变化，建立具备综合行政执法能力的国家公园管理机构，采取垂直管理方式，统一开展国家公园的规划、保护、建设、管理，对国有资源进行有效保护和可持续利用。

构建稳定投入和可持续发展机制。构建多渠道的资金筹措机制，各级财政特别是中央财政应当依法对国家公园管理安排稳定、长期投入，除纳入国家经济和社会发展规划投入之外，国家公园可合理利用有形资源和无形资源，使投入渠道多元化。比如建立特许经营许可证制度，保障门票收入用于管理与保护，对经营单位征收风景名胜资源保护管理费等。

（二）坚持国家公园公益性的基本属性，实现国家公园国民共享

为了让全体国民共享国家公园，体现国家公园公共产品的特性，低廉的门票或者免费是必须的，国家公园的主管部门，绝不准许下达创收指标。美国国家公园有2/3免收门票，收费的门票价格也相对低廉，价格占人均月收入比例不超过1%。将国家公园的公众教育作为国民教育的主要手段，并将其写入国家公园规划中。通过宣传教育和活动举办，让公众积极参与国家公园事业中，加深社会对国家公园的理解与支持，使国家公园的公益性具备更好的社会基础。

作者：戴斌 吴丰林

图片来自Unsplash，基于CC0协议授权