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编者按

国际林业研究组织联盟（IUFRO）在2024年5月6—10日举行的联合国森林论坛第十九届会议（UNFF19）期间发布了时隔14年来的第二份关于全球森林治理的综合性评估报告——《全球森林治理：趋势、问题和新路径的批判性回顾》。该报告基于文献分析法，总结了自2010年以来全球森林治理的最重要进展，强调在改善全球森林治理方面，各利益相关方应采取更加“以人为本”的方法，使森林治理更具包容性。报告的评估结果旨在为土地利用和气候政策制定者提供可行性意见，推进公正有效的森林政策的落实。编者特此编译该报告的主体内容，以期为我国参与全球森林治理的林业工作者提供借鉴和参考，推动中国在全球森林治理进程方面发挥重要作用。

2010年，IUFRO领导的全球森林专家小组（GFEP）发布了一份评估报告，填补了全球森林治理科学评估领域的空白。该报告概述了影响全球森林治理的要素的复杂性和多样性，并指出了其在制度设计和成效产出方面的不足。自2010年首次开展全球森林治理评估以来，全球森林治理得到了进一步发展，出现了新的进程、行为主体和工具。这在一定程度上是因为全球森林治理的核心目标从“停止毁林”向“发挥森林在应对气候变化和生物多样性丧失方面的关键作用”转变，森林也因此被视为当前应对各种全球性挑战的核心方案。2010年以来，关注度日益增高的其他森林治理进程变化还包括由部分国家和区域组织推动的以支持全球森林可持续经营、遏制毁林和非法木材贸易为目标的合法性验证体系和工具。以往的全球森林治理以政府间多边进程为主，现在的治理架构则更多以私营部门治理和公私共同治理为主。与这一变化相伴而行的是治理手段的转变，当前的全球森林治理更加依赖私营部门的投融资，包括生态系统服务保证金制度和有偿使用机制。

2010年以来，全球政治进程成效不佳，国际社会更加关注全球森林治理的社会层面，认为全球森林治理关键取决于人。同时，针对全球森林治理文献的研究也呈现出批判性发展态势。在此背景下，对全球森林治理进程进行重新评估有其必要性。《2023年全球可持续发展报告》指出，在2030年之前的剩余时间里，“渐进和碎片化的变革是不够的，无法实现所需的转型”，需要积极的政治领导和科学变革的雄心。

本次评估是在以上所述的特定政治和科学环境背景下进行的，它反映了全球森林治理在目标和指标上虽有共识但成效有限的现实。一方面，全球森林治理的目标和指标已经讨论并达成一致数十年之久，但成效有限；另一方面，全球森林治理对人们，特别是那些最为脆弱的群体，可能产生的某些负面影响已经得到证实。基于这种认识，本评估从批判性视角分析了自2010年以来的全球森林治理状况，不仅提供了有关全球森林治理的最新科学进展，反映了科学话语中全球森林治理的一般趋势，即在过去几年中变得更具批判性，而且从不同视角深入探讨了森林治理的根本原因和影响，包括权力不对称、不公平和不公正，以及更广义上的关于森林治理的赢家和输家等问题。这种深入研究旨在揭示全球森林治理挑战的根源，为政策决策者提供决策着力点。

自2010年以来，各级层面的森林治理参与主体日渐增多，各类机制层出不穷，为本就复杂的全球森林治理增加了额外的复杂性。本次发布的评估报告旨在提供有关2010年以来关于全球森林治理情况变化的概述，并以科学文献研究为基础，对出现的变化进行了批判性分析，以识别全球森林治理演变中的趋势、挑战和潜力。同时，该报告不仅提供了有关全球森林治理新进程、新行动和新工具的最新信息，而且还强调了那些在过去10年中日益受到关注的来自政界、民间社会和科学界的声音。越来越多的人更加关注全球森林治理的人文层面及全球森林治理对人类的影响。

就具体目标而言，该报告旨在促进与森林有关的国际和地区政治进程，提高人们对全球森林治理的挑战和科学研究中对其提出的批判性意见的认识，并为未来全球森林治理设计提供思路。报告的主体内容如下：

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政治生态学和经济学视角下的全球森林治理主要趋势

总体而言，为了解决日益受到关注的与森林有关的环境、社会和经济等优先事项，全球森林治理的范围和复杂性在不断扩大。在这一变化过程中，全球森林治理还面临着由“谁来制定规则、出于什么目的以及为谁的利益而制定规则”的持续性争论。此外，以市场为基础的解决方案与日俱增，同时伴随着采用越来越具雄心的全球目标和强调森林多重价值的融资机制。这些趋势与将森林和土地权下放给原住民和当地社区的努力相互矛盾。因此，在全球森林治理问题上，需要更多地协调和整合，以应对复杂的挑战和不断变化的政治与经济环境。

全球层面森林治理的一个主要趋势是关于森林的决策逐渐扩展至林业部门以外的机构、协定和进程中，包括在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）框架下的森林政策“气候化”。例如，减少毁林和森林退化造成的排放（REDD ）机制的实施以及公共和私人森林碳汇交易的增长。还包括在《联合国生物多样性公约》（CBD）框架下，遏制生物多样性丧失、扩大保护区面积、同时保护原住民权利的雄心目标。与此同时，其他部门、协议和进程也明确提出，要弥合部门鸿沟，以实现联合国可持续发展目标（SDGs），以及在公共和私营部门推广景观方法，并将其作为森林、农业、气候和其他部门协同治理的战略。

全球森林治理范围的扩大得益于科学技术的飞速发展。科技进步使得部分森林价值（如森林覆盖率变化）的衡量变得更加精确，而森林的生物多样性、社会价值等其他价值则仍然难以量化，甚至被忽视。尽管有努力通过整合原住民和传统知识来填补知识上的空白和权力的不平衡，但治理行动的迫切性和全球森林治理的融资趋势却要求有标准化的科学数据，这阻碍了将本土知识纳入联合生产（co-production）的过程。这种矛盾突显了在追求森林数据精确度和标准化的同时，平衡和尊重本土知识的重要性和复杂性。

在气候变化、生物多样性丧失、国家内部及国家间的收入不均、社会不公等问题日益加剧的背景下，人们对全球森林治理成效的不满情绪日益明显。为了应对这些问题，出现了各式各样的简化、单一的目标设定和承诺，从《纽约森林宣言》到《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》《波恩挑战》《昆明宣言》“零排放”“零饥饿”倡议等，这些目标往往是孤立的、各自为战的。借助迅猛发展的科学技术，来衡量和模拟每个目标的进展等方式，可能会忽视这些目标之间可能存在的冲突关系。这种单一目标的设定方法可能没有充分考虑到不同目标之间的相互作用和整体影响，从而可能限制了对森林治理问题采取更全面和协同的解决方案。

全球森林治理的另一个主要趋势是地区主义、双边主义和单边主义的不断兴起。虽然各种各样的全球倡议往往难以就具有约束性的承诺和融资目标达成共识，但越来越多的参与主体已经开始转向区域、双边和单边方式，在规模较小的“自愿联盟”中追求自己的特定利益，这些联盟包括东盟、欧盟以及欧盟与热带木材生产国之间的自愿伙伴关系协议（VPAs）。这种绕过国际谈判的做法，最近随着《欧盟零毁林法案》（EUDR）的通过得到了强化。

总体而言，尽管在过去10年间，全球森林治理及其迫切性已经受到相当广泛的关注，但尚未看到重大变革的迹象。从结果来看，全球热带森林毁林率确实在下降，但森林治理在其中发挥了多大作用尚不得而知。同时，社会不平等现象持续存在，并因地缘政治紧张、新冠疫情和气候变化等外部因素而进一步加剧。全球环境问题，特别是森林保护问题，正在变得越来越重要。这种紧迫感和政治压力促使政府、企业和非政府组织等各方采取紧急行动，推动政策和战略的调整。

02

全球森林治理面临的问题

与2010年第一次全球森林治理评估报告不同，针对法律约束力与非约束力的讨论不再是本次评估报告的焦点，但超越政府的治理需求成为重要关注点。本次评估的结果表明，从解决问题的角度对全球森林治理水平进行的批判变得越来越多，并且越来越尖锐，批判的矛头直指森林治理的关键弱点，并要求进行彻底变革。

1

全球森林治理成效有限

截至目前，全球森林治理的成效有限，持续性毁林仍然存在，且依然是学术界批判的焦点。学者普遍认为，各类全球森林倡议并没有带来积极的森林治理成果，尤其是在实现大尺度目标，如终止全球毁林和森林退化等方面。相关研究针对特定领域的政策和进程，尤其对综合治理框架的有效性提出了批评。

研究指出了多边政府间进程以及私营部门治理或公私共同治理的无效性。例如，自1992年联合国环境与发展大会以来，以森林为重点的政府间进程受到的主要批判是难以形成具有法律约束力的产出。同时，现有的具有法律约束力的制度在国家层面的实施有限，导致结果平平。为填补具有法律约束力制度的空白，参与主体设计了多种市场驱动和政府与市场共同驱动的治理机制，如REDD 和森林执法、治理和贸易（FLEGT）许可证，但目前证实这些机制在是否能够实现目标方面的证据非常有限。

全球森林治理成效有限的问题还体现在以下方面：

1

治理工具的复杂性。这包括纵向和横向两个维度，纵向复杂性涉及政策在国家和地方等不同层级之间的实施和协调难度；而横向复杂性则关乎不同领域政策间的协调，如森林政策、气候政策和贸易政策等，这些跨领域的协调行动需要参与治理的参与主体来共同应对，增加了政策整合的难度。

2

资金筹措问题。依靠市场机制来筹集资金往往难以达到预期目标，特别是在REDD 机制中，这种情况导致了对政府资金支持的持续依赖。

3

REDD 项目长期远景的缺失。由于缺乏明确目标和时间框架，REDD 项目主要依赖于各国政府和利益相关者自主确定目标和方法，这导致项目长期处于试点状态，未能发展成为持续和系统性的执行机制，仍然面临众多挑战。

4

治理机制未能聚焦核心问题。一些学者认为，全球森林治理机制可能未能准确聚焦，或解决毁林的根本原因。

5

木材认证和合法性验证的有效性争议。尽管木材认证和合法性验证可能在提升社会意识方面取得了一定成效，但学术界对其是否有效促进了停止毁林的长期目标仍存在争议。

2

监测和评估机制不足

全球森林治理成效有限的部分原因在于监测和评估机制的不足。对此，相关研究强调了监测和评估的必要性，对在国家层面普遍缺乏开展监测和评估影响的机构以及缺乏执行机制进行了批评。尽管在国家和地区层面设立了负责REDD 监测、报告和核证的机构，但这些机构存在运营不良、协调不力，以及整合科学知识不足的问题。另有批评指出，过分关注监测和评估技术，可能最终会导致重视技术的资助机构在决策过程中占据主导地位，从而忽略了森林治理中其他同样重要的方面。

3

全球森林治理碎片化

碎片化也是全球森林治理中的突出问题之一。它通常与治理不力紧密相关，即不能以统一和全面的方式解决森林问题，而是受特定利益驱动，导致治理过程缺乏系统性。全球森林治理的参与主体通常由不同的机构组成，这些机构来自不同的治理体系（政府间组织、公私合作组织、私人组织等），涵盖多个领域和众多参与主体。由于参与主体往往关注森林治理的某一特定要素，并将自身目标和利益置于首位，可能导致不同领域和参与主体之间的竞争，难以形成统一连贯的治理体系。虽然这种碎片化将不同部门的专业知识纳入了治理决策中，但也在一定程度上强化并导致了部门制度的碎片化。不同政策领域间缺乏有效协调，如气候政策（尤其是REDD 项目）或保护政策、全球议程与地方议程之间存在紧张关系等，也进一步加剧了森林治理政策和进程的分散与不一致。

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面向未来的全球森林治理新路径

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从解决问题角度出发的渐进式解决方案

以解决问题为导向的方案在很大程度上沿袭了现有的治理方式，但进行了渐进式的变革，这些方案涵盖了从市场驱动到政府主导的多种策略。一些学者提议应在碳交易、生态系统服务价值评估或认证等机制上，加强和扩展市场驱动的方法。另有学者认为，基于具有法律约束力的文书的正规化治理机制仍然是提升治理效率的关键。还有研究指出，尽管政府在以往的森林治理实践中存在不足，但国家在其中仍然扮演着核心角色。没有国家的支持，无论是民间团体还是私营部门都无法实质性地改变现有森林治理状况。同时，政府也需要来自其他非政府参与主体的技术信息和实践经验，以促进森林治理体系的完善和创新。

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变革更彻底的激进式解决方案

与渐进式解决方案不同，激进式解决方案旨在通过制定一个全新的森林治理框架，从基层和民众的实际需求出发，以协商、合作的方式应对森林治理中的挑战。相关学者提出的激进式治理方案主要包括：转型治理方案、以人为本的治理方法和第三世界国际法途径。这些解决方案虽然各有侧重，但并不相互排斥，而是在很大程度上相互交织和补充，其共同目标是实现更加公正和可持续的全球森林治理，尤其是在权力、资源和机会的重新分配方面，确保所有利益相关者，特别是那些被边缘化的群体，能够参与到决策过程中来。

END

编译 赵丹