关于林业改革与管理制度创新的思考

——第十二届中国林业经济论坛征文

作者：姚三中

作者单位：宝鸡市马头滩林业局

【摘要】：就目前我国林业发展的现状，针对国有林区（林场）改革、集体林权制度改革、林权流转管理及林业碳汇交易、市场经营创新、林业产业开发等方面作了论述和思考，为林业改革与管理制度创新提供思路。

【关键词】林业改革  林权   碳汇   林业产业

1.目前我国林业发展的现状

2014年2月25日，国家林业局公布了第八次全国森林资源清查成果：全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积151.37亿立方米。人工林面积0.69亿公顷，蓄积24.83亿立方米。
         历时5年的第八次全国森林资源清查于去年结束，对比最近两次清查间隔期内森林资源情况，森林总量持续增长，森林面积净增1223万公顷，森林覆盖率提高1.27个百分点，森林蓄积由137.21亿立方米增加到151.37亿立方米，净增14.16亿立方米；森林质量不断提高，森林每公顷蓄积量增加3.91立方米，达到89.79立方米，全国森林植被总碳储量84.27亿吨，年涵养水源量5807.09亿立方米，年吸收污染物量0.38亿吨，年滞尘量58.45亿吨。

清查结果表明：全国天然林稳步增加，人工林快速发展，森林资源进入了数量增长、质量提升的稳步发展时期。

但是，我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7，森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍未得到根本改变。

        加强森林经营的要求非常迫切，林地生产力低，每公顷蓄积量只有世界平均水平的69%；森林有效供给与日益增长的社会需求的矛盾依然突出，我国木材对外依存度接近50%等。

        局部地区毁林开垦问题依然突出。随着城市化、工业化进程的加速，生态建设的空间将被进一步挤压，严守林业生态红线，维护国家生态安全底线的压力日益加大。

        通过以租代征、非法占用的方式占用林地，做建设项目，娱乐项目、房地产项目等现象比较普遍，甚至包括一些重点保护区都存在这样的问题。

         按照国家规划要求，2020年我国森林覆盖率要达到23%，2050年达到26%以上。如果按26%计算，我国的林地保有量不能少于46.8亿亩。

为此，我们有必要清醒地认识到：

——要进一步深化对国情、区情、林情的认识。从基本国情看，经过30多年的改革开放，我国开创和发展了中国特色社会主义，实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越。但是，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。从全国林业看，森林总量不足、质量不高、功能不强、分布不均的基本林情没有根本改变，生态资源不足与日益增长的生态民生需求之间的矛盾仍然十分突出。林业自然资源丰富，但产业发展较多依赖资源开发，产业结构比较单一，产业低端化特征明显，初级产品居多，民生改善、社会管理创新任务艰巨。东西发展不平衡、城乡发展不平衡，生态环境还处于脆弱状态。从林区情况看，面临着自然资源丰富和产业开发乏力的矛盾，面临着生态建设成果显著与产业化发展极其不均衡的矛盾，面临着政策投入不到位与生态建设保护任务繁重的矛盾，面临着发展形势的紧迫与党员干部思想观念陈旧的矛盾，面临着发展严重滞后与职工群众期盼共享改革发展成果的矛盾，欠发达落后的林情没有根本改变。这些都是客观存在的现实问题。
　　——准确把握当前社会经济发展形势的变化。从国家层面看，我国正处于增长速度的换挡期，经济下行还将持续很长时间。面临的困难也更加集中，任务也更加繁重。改革开放30多年来，我国创造了举世瞩目的辉煌业绩，但“四大考验”、“四大危险”也十分突出地摆在面前。要抢抓战略机遇、化解风险挑战，掌握发展主动权、创造发展新优势，根本动力在改革开放，根本出路同样在改革开放。从全国林业看，我国林业发展正处在一个各种矛盾相互交织、正能量和负能量相互博弈的恢复发展阶段，森林资源增长与木材供应不足并存，生态改善与生态退化并存，生态需求增加与资金投入不足并存，林业产业快速发展与林业民生问题突出并存。要抓住新机遇、迎接新挑战，把转变林业发展方式作为战略重点，全面提升生态林业、民生林业发展水平，充分发挥林业在推进生态文明建设中的最大正能量。目前进入经济转型升级的关键时期，正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期叠加阶段。一些长期积累的诸如城乡区域发展差距拉大、资源约束趋紧、环境污染严重、社会矛盾增多等问题开始集中显现。要推动经济爬坡过坎、持续健康发展，在更高层次的竞争与发展中赢得主动，必须全面深化改革、全方位扩大开放。就林区而言，由于国家政策的调整，经济走势的变化，林区正处于难得的战略机遇期、艰难的负重前行期和复杂的刹车转向期。我们所面临的最大任务是严管生态，最大矛盾是发展不足，最大机遇是政策叠加，最大希望是全面深化改革，推进开发开放。
　　——我们林业工作者要牢牢抓住难得的政策机遇。从改革层面看，十八届三中全会提出要重点推进产业结构调整、财税体制改革、对内对外开放、国有企业改革、新型城镇化建设和金融改革等六个领域的改革；国家林业局也提出要稳步推进林业重点改革，强调加强国有林区改革顶层设计，出台《关于全面推进国有林区改革指导意见》。林区作为社会公益型、效益型企业，随着改革的深入进一步明确发展方向，会收到解决产业发展资金、政策等瓶颈制约的改革红利，也会通过推进自身改革逐步化解自身积累的各种矛盾，激发自身的内在动力。从政策层面看，随着国家“五位一体”总体布局的实施，生态文明建设越来越得到党中央、国务院的重视和社会各界的关注。十八届三中全会提出要建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

特别是习近平总书记视察林区作出的重要指示，李克强总理在今年政府工作报告中提出要“下决心用硬措施完成硬任务”“探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制”等等，国家将出台一系列新制度新政策，为林区生态保护和建设和产业转型带来重要机遇。通过开展群众路线教育实践活动，林区各级领导班子同心同向同力，凝聚力明显提升，改革攻坚能力明显增强，工作作风明显改进，广大党员干部的工作热情空前高涨，形成了凝心聚力、共谋发展的良好氛围。林业改革与发展遇到转型崛起的大好形势，我们要与时俱进，开拓进取，把握机遇，振兴发展林业。

2．全面深化林业改革，稳步推进集体林权制度改革，把国有林区（国有林场）改革作为林改工作的重点。

        在生态建设和经济建设的双重需求下，林业改革再次被高度关注。日前，习近平总书记在国家林业局报送的《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上作出重要批示。他指出，要全面深化林业改革，创新林业治理体系，充分调动各方面造林、育林、护林的积极性，稳步扩大森林面积，提升森林质量，增强森林生态功能，为建设美丽中国创造更好的生态条件。
        李克强总理批示指出，要进一步加快林业改革发展，加大造林绿化力度，加强清查保护管理，不断提升森林资源总量和质量，为建设生态文明和美丽中国作出新的贡献。
        实际上，我国林业改革已经推进多年，但是，主要集中在集体林权领域。国家林业局局长王凤春指出，林业改革下一步的重点是国有林区的管理体制改革。
         今年1月，国家林业局印发的《国家林业局2014年工作要点》中，第一点就提出要稳步推进林业重点改革，强调加强国有林区改革顶层设计，出台《关于全面推进国有林区改革指导意见》，改革迈出实质性步伐。
        2013年，国家发展改革委和国家林业局正式批复了河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃等7省国有林区改革试点实施方案，我国国有林区改革已经开始实质推进。
        在国有林区改革方面，管理模式仍需要进一步研究。
         王凤春分析，国有林区这一块可能要进行分区管理，公益林将来可能逐渐向保护区、森林公园的管理模式看齐，经济林将来应该向市场化的模式靠近，比如给个人承包、建立林业公司等。“国有林区改革这一块怎么改，需要看不同的地区，可能需要研究，公益林和经济林这个首先要区分好。”

2．1巩固集体林权制度改革成果、全面推进集体林权制度改革。

2009年中央《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，未来五年内，我国将在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，承包期为70年，期满可以继续承包。林改目标是农民依法享有林木的所有权、处置权、收益权，成为山林的主人。我本人参与了陕西省集体林权制度改革在陕西省太白县试点工作。集体林权改革其实质就是明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权。

全面推进集体林权制度改革，主要抓好以下工作：

2．1．1是要围绕维护农民的合法权益，加强制度建设。对于流转制度，要严格遵循依法、自愿、有偿的原则，加强流转规范管理，强化流转用途管制。对于资产评估制度，要加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为。此外，还有林地承包经营纠纷调解仲裁制度、交易平台制度、采伐管理制度、林权档案管理制度等。

2．1．2是要围绕实现林业“双增”目标，争取强林惠农政策。要进一步争取造林、抚育、种苗、林机等各项国家补贴政策，争取提高森林生态效益补偿标准，争取林下经济发展扶持政策，加强林区基础设施建设。

2．1．3是要围绕促进农民就业增收，提高各项服务水平。要加快发展林业专业合作组织，把农民林业专业合作组织作为政策扶持重点和为农民服务的重要载体，大力发展林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场和各类林业专业协会等林业专业合作组织。

2．2．4是要加强金融服务，配合有关部门争取完善林业金融支撑服务制度。支持林农申请林权抵押贷款和小额贷款，引导金融资本向林业集聚。探索建立风险基金制度，推进森林保险全覆盖，完善森林保险承保理赔等相关政策。建立财政、金融、保险、林业、监管等部门联席会议制度，共同推进相关工作。

2．1．5是要围绕转变政府职能，推进政府管理方式创新。

2．2国有林场改革方向和目标

按照发改委国家林业局关于开展国有林场改革试点指导意见，改革国有林场管理体制，创新经营机制，完善政策体系。

2011年国家发改委和国家林业局确定江西、湖南两个省作为全国国有林场改革整体推进的试点省，还有5个省进行局部试点国有林场改革试点工作。计划用2年左右的时间,初步建立起新型国有林场管理体制和经营机制。在体制方面，界定生态公益事业林场和商品经营企业林场；在经营机制上，人员分别采用聘用制和合同制。林场各种资源开发、产业发展和商品经营，都要由独立法人实体经营，按市场机制动作，国有林场的造林、抚育、采伐以及其他生产建设，都采取承包或面向社会招标等形式进行。

国有林场的改革主要目标是：

2．2．1理顺国有林场管理体制。在整合重组国有林场的基础上划分生态公益型和商品经营型林场，探索两类林场划分标准和办法；探索公益林和商品林的经营管理方式等。

2．2．2创新生态公益型林场经营机制。结合事业单位改革、行政管理体制改革、统筹城乡改革等，创新生态公益型林场经营机制。强化公益属性，逐步剥离生态公益型林场直接从事的商品经营性活动。生态公益型林场的造林、抚育、低产林改造、森林采伐以及其他生产性活动，也要引入市场机制。按照精简效能原则核定事业编制，深化人事和收入分配制度改革，探索购买服务，健全体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。

2．2．3创新商品经营型林场经营机制。在确保国有森林资源保值增值的前提下，全面推行企业化管理，按照市场机制运作，不再纳入事业单位管理，实行服从制、股份合作制、承包经营等多种形式激活发展活力；按照国家有关劳动法律法规，实行劳动合同制度；探索符合市场经济要求的多种分配方式，建立有效的激励约束机制等。

2．2．4解决历史遗留问题。完善相关政策体系，妥善解决职工和退休人员社会保障问题、分离林场办社会职能、多渠道安置富余职工、化解国有林场债务等。

3．管理制度创新

3．1林权流转

林业企业和林业工人要改变抱着金碗要饭吃的困境，盘活森林资源资产，实现森林资源资产资本化，优化配置林业资源，激活林业生产要素，规范林权流转行为，将巨大的资源优势转变为经济发展优势，进一步解放和发展林业生产力，增加农民收入，建设现代林业、生态文明和谐林区。

对于流转制度，要严格遵循依法、自愿、有偿的原则，加强流转规范管理，强化流转用途管制。对于资产评估制度，要加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为。此外，还有林地承包经营纠纷调解仲裁制度、交易平台制度、采伐管理制度、林权档案管理制度等。

3．2发挥市场机制，实现森林碳汇交易

碳汇概念源于《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》，该议定书于2005年2月16日正式生效。由此形成了国际“炭排放权交易制度”，简称“碳汇”。 森林碳汇（ForestCarbonSinks）是指森林植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，从而减少该气体在大气中的浓度。国家应该加强碳汇林业的科技支撑，建立碳汇计量、监测的中介组织并对其资质进行管理，真正通过市场实现森林生态效益价值成为可能。

建立具有独立法人资格的专业价格评估机构，如森林资源资产价格评估有限公司。主要负责1、森林资源资产（森林、林木、林地）出让、转让、合资、合作、股份经营、联营、租赁经营、抵押、担保、保险、拍卖、企事业单位清算的评估。2、征占用林地砍伐林木、拆迁补偿的评估。3、野生动物微生物、园林花卉的评估。4.森林景观资源、森林生态服务的评估。5、森林灾害损失、毁林案件价值评估。6、与森林资源相关农、水资产评估。7.林业政策、法规、技术咨询服务等。

4．林业产业发展、林下经济前景广阔

没有产业的林业是没有生命力的，发展林业产业经济不是单纯的种植业、养殖业、加工业和森林旅游业，而是涉及生态、经济、文化多个领域，涉及林业、农业、畜牧业多个行业，涵盖生产、加工、销售多个环节，需要科学规划、精心组织、稳步推进，确保实现生态效益和经济效益双赢。

发展林下经济是一条“不砍树也致富”的绿色发展之路。林下经济包括林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用等内容，具有发展模式多、就业容量大、从业门槛低、市场空间广的特点。预计到2020年，林下经济等林业十大绿色富民产业总产值可达10万亿元。

一是要坚持生态优先。科学利用并严格保护森林资源，绝不能因发展林下经济而牺牲生态。根据林地生态承载能力，合理确定林下经济的种类和规模，大力发展生态经济型项目。二是要坚持因地制宜。各地要根据当地自然条件、林地资源状况和市场需求，科学制定林下经济发展规划，避免盲目跟进、一哄而上。三是要坚持科学引导。认真做好规划编制、政策设计、政策咨询、技术培训、信息服务等工作，提高农民发展林下经济的组织化水平、抗风险能力和市场竞争力。四是要坚持创新机制。大力推广“龙头企业%2b专业合作组织%2b基地%2b农户”的模式，努力建成一批规模大、效益好、带动力强的林下经济示范基地，重点扶持一批龙头企业和农民林业专业合作组织。

5．努力增强科技、法制支撑保障能力

5．1目前，我们仍存在对林业科技创新认识不足，科技投入不足，科技创新相对缓慢。
        长期以来，林业普遍被视为是“靠天吃饭”的产业，“挖坑栽树”而已，有无技术，技术水平高低不是林业发展的关键所在，因此，林业科技投入及研究开发与应用普遍很低，这种思想观念导致林业科技创新能力差。由于人们长期对林业科技的认识不足，科技投入相对缺乏，因而最终导致林业科技发展水平严重滞后。

我国的林业科技体制一直以科研机构，高等院校为主体，而科研机构和高等院校的科研活动往往与企业生产实际需要脱节，导致林业科技创新主体和供求错位。这种体制也决定了科技经费主要依靠国家的投入，企业用于科技投入的经费势必会非常有限。传统的林业科技体制已经不能适应现代林业可持续发展的需要。

实现林业科技创新、自主创新，人才是决定的因素。 首先应增加林业科技经费的总体投入，增幅应高于同期林业建设投入的增长幅度并优先安排。其次应加大林业重点工程科技支撑专项经费。持续稳定地在林业重点工程中安排不少于3％的经费用于科技支撑工作，并不断扩大适用工程范围。再次应建立多元化林业科技投入机制。充分发挥市场投融资机制和激励机制的作用，运用补助、贴息等优惠政策和经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投入林业科技工作。加大林业科技创新体系建设 

5．2进一步加强林业法制建设。加快修订《森林法》、《野生动物保护法》和《种子法》，推动出台《湿地保护条例》、《林业有害生物防治条例》、《森林公园条例》，做好执法监督、行政复议、行政许可和规范性文件审查工作，深化林业行政审批制度改革，加强取消和下放行政审批事项事中事后监管。

要积极推进森林资源核算与绿色经济评价体系研究，公布林地林木资源经济价值、森林生态服务功能价值，启动一批重大战略研究和关键技术研究项目。贯彻落实《全国林业科技推广体系建设规划》和《农业技术推广法》，做好科技推广和成果转化工作。加强标准制修订工作，加快林业标准化步伐。加强重点实验室、工程技术（研究）中心等平台能力建设。完善森林认证制度和标准体系，扩大森林认证试点，规范森林认证市场。强化林业生物安全和遗传资源管理，推进植物新品种、林产品地理标志等林业知识产权保护和应用。抓好全国林业信息化示范市县建设，启动林业电子商务试点，实施国家智能林业物联网、云计算应用示范工程，加强网站建设和运维管理，推进软件测评和正版化工作，建立林业信息安全等级保护体系，提升林业信息化水平。

6．林业改革的目标是生态优先，建立现代林业产权制度，走科学发展、可持续发展道路。

十八大明确提出：加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。

参考文献：

1．全国生态环境保护纲要(国务院  国发[2000]38号  2000年11月26日)

2．陕西省秦岭生态环境保护纲要（陕政办[2007]5号2007.01.17）

3.《我国国有林场改革历程与发展思路》（《中国林业》杂志2008年第108期）

4、国家林业局局长、党组书记赵树丛讲话

5、云南省林业厅厅长李军讲话

6、发改委国家林业局关于开展国有林场改革试点的指导意见

7、国家林业局2014年工作要点

8、《林业科技创新中存在的问题及对策》（《中国科技教育》2012年第4期   李英明）

9、《把握好五个关键环节 推进集体林权制度改革》（《现代种业》2008年 第6期 | 姚三中 何永林 晏建军  ）

10、《浅谈森林资源保护与生态环境建设》（姚三中，2013年）

11、《国有林场改革实施天然林保护工程以来目前面临的困境及出路初探》（姚三中，2010年国家林业局“纪念林业改革开放三十周年”征文优秀论文）

作者简介：

姚三中，男，宝鸡市马头滩林业局，林业工程师，中共党员。1992年毕业于西北林学院（现西北农林科技大学）森林资源保护专业，大学本科。从事林业生产经营管理20多年。专业领域：森林资源保护、天保工程、种苗建设、集体林权制度改革、森林旅游，及人力资源、社会统筹保险、安全生产管理等。2010年撰写的论文《国有林场改革实施天然林保护工程以来目前面临的困境及出路初探》在“纪念林业改革开放三十周年”征文活动中被国家林业局评为优秀论文。

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