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关于将《生物多样性保护法》列入2022年立法工作计划的建议

案由：

一、背景

1992年国际社会达成并确立《生物多样性公约》以来，世界生物多样性保护取得积极进展。但全球生物多样性恶化趋势尚未得到根本遏制，人口增多、森林减少、物种消失等问题仍然困扰人类社会。

中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，但同时也是生物多样性受威胁最严重的国家之一。生物多样性是生命系统的基本特征，包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次。生物多样性保护是生物多样获取、开发和利用的基础与前提，通过法律保护生物多样性保护亦是生物多样性全球治理重要方式和手段之一。中国于1992年签署联合国《生物多样性公约》，2000年9月联合国首脑会议上，包括中国在内的189个国家共同签署了《联合国千年宣言》，提出2010-2015年要完成八项“千年发展目标”(MDGs)。然而，根据2015年7月中国公布的《中国实施千年发展目标报告》，尽管中国已提前完成了多个千年发展目标，但仍有一项未完成，那就是其7B项：“降低生物多样性丧失，到2010年显著降低生物多样性降低的速度。”目前尽管我国政府做出了卓越的努力，在爱知目标的实现上取得了举世瞩目的成就，但生物多样性保护依然形式非常严峻。2030议程要求中国在生物多样性保护方面更有作为。

二、现状

在国家层面，我国尚未制定一部关于生物多样性保护的基本法律或者专项法规，相关规定散见于《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《种子法》《进出境动植物检疫法》以及《自然保护区条例》《野生植物保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规，云南省在2018年9月21日率先出台了我国第一部生物多样性保护的专项地方性法规——《云南省生物多样性保护条例》，但由于缺少上位法的指导，地方性法规的立法过程和法律适用将存在很多困难。此外，生物安全领域、种质资源领域、畜禽遗传资源领域的一些法律法规位阶较低，并不能适应我国今后生物多样性获取、开发和利用现实需求。鉴于生物恐怖袭击、生物技术误用谬用、实验室生物泄露等新的生物威胁对维护国家安全提出的新挑战，2019年10月十三届全国人大常委会将生物安全法纳入立法规划，但是，生物安全法主要聚焦于生物安全领域的问题，重点保护我国生物资源安全，防范和禁止利用生物及生物技术侵害国家安全。在涉及生态补偿、外来物种入侵防治、生物遗传资源获取与惠益分享等方面的问题时，我国仍然需要一部综合性的法律来统领并完善。因此，为了保护生物多样性并进一步促进和保障我国生物技术的发展，有必要尽快制定一部具有基础性、系统性、综合性和统领性的《中华人民共和国生物多样性保护法》，为国家生物安全能力建设打好基础。

2020年我国制定生物多样性保护法有良好的历史机遇和立法基础。1994年，国务院发布《中国生物多样性保护行动计划》，明确“保护对生物多样性有重要意义的野生物种”、“保护作物和家畜的遗传资源”等七项主要目标；2001年，国务院发布《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》；2007年，国务院发布《国家重点生态功能保护区规划纲要》和《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》；2010年，国务院批准发布《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》；这些规范性文件为我国生物多样性保护提供了基本政策依据。

2016年，在中国科协的支持下，中国生物多样性保护与绿色发展基金会牵头负责了《中华人民共和国生物多样性保护法（建议稿）》起草项目，组织三次高端学术交流研讨会和起草工作小组，讨论了制定《中华人民共和国生物多样性保护法》的可行性、范围及应该涵盖的主要内容等，旨在建议制定一部中国《生物多样性保护法》，以全方位、系统性地保护我国动物、植物、微生物及其赖以生存的生态环境，保护生物多样性。

2019年两会期间，绿会“关于制定《生物多样性保护法》，加强生态安全”的提案建议得到了两会代表委员的提交，并在此基础上经代表委员进一步研究补充，最终形成议案或提案递交到两会。

国际上，《生物多样性公约》生效后，各成员国通过制定国内法律形式积极履行公约义务，其中创设综合性生物多样性立法即是具体表现之一。据可持续发展法律研究中心有关全球生物多样性法律实证分析报告显示（2014），目前约有十余个国家、地区已经或正在创设综合性、专门性生物多样性法案。2018年我国正式将“生态文明”写入宪法，2020年《生物多样性公约》第十五次缔约方大会将在中国召开，届时预期将产生新的联合国生物多样性十年目标（2021-2030）。确立一部国家层面的《生物多样性保护法》，将向世界展示中国作为东道国在生物多样性保护上的决心与魄力。

三、建议

2021年联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会将在我国召开，将审议“2020年后全球生物多样性框架”，确定2030年全球生物多样性新目标。综上，建议我国政府采取进一步行动，把握立法契机，将《生物多样性保护法》列入2022年立法工作计划，通过《生物多样性保护法》的制定完善生物多样性保护法律法规和标准体系，统筹推进生物安全、生物遗传资源获取与惠益分享管理，完善生物多样性监管体系，明确主体责任和监督责任，提升监管水平。具体可由自然资源部牵头，并协调生态环境部、国家林业与草原局、农业与农村部等尽快启动有关立法工作。